Опубликован: 01.09.2017 | Доступ: свободный | Студентов: 1418 / 383 | Длительность: 21:48:00
Специальности: Экономист
Лекция 34:

Доходы местных бюджетов

34.4. Распределение налоговых полномочий по уровням власти

Существует довольно много аргументов как в пользу централизации доходов (существует не так много доходных источников, равномерно распределенных и привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий по уровню бюджетных доходов), так и децентрализации доходов (позволяет более полно учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками).

На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и местные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максимально возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

С одной стороны, изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии их закрепления за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теоретические исследования в этой области позволяют сделать вывод о том, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к нарушению принципов справедливости и эффективности.

Термин "распределение налоговых полномочий" относится к уровням государственной власти, ответственным за установление ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уровням бюджетной системы, независимо от того, направляются или нет указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти.

В общих чертах при осуществлении межбюджетных отношений существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти.

  1. За субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех налогов, которые поступают с территорий, находящихся под юрисдикцией этих органов. При этом устанавливается, что часть доходов должна передаваться на высший уровень бюджетной системы - для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Однако такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации. Он не представляет собой самый эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.
  2. Закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующая передача средств нижестоящим органам путем грантов или трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основной недостаток этой системы - полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений, в то время как подобная связь служит основной предпосылкой для создания эффективной системы межбюджетных отношений. Указанный способ распределения налоговых доходов прямо противоположен первому варианту.
  3. Закрепление некоторой части налоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости, - компенсация недостающих доходов путем закрепления доли от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевой вопрос при осуществлении подобной схемы распределения доходов - выбор налогов, закрепляемых за местными и региональными органами власти (местных региональных налогов), а также федеральных (регулирующих) налогов, определенная доля поступлений от которых зачисляется в региональные местные бюджеты. Тот факт, что сразу несколько уровней государственной власти получают право регулировать процедуру взимания различных налогов, порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между данными уровнями власти. Указанный способ является промежуточным (по сравнению с первыми двумя) вариантом распределения доходных полномочий.

Авторы исследований приходят к заключению о том, что, с одной стороны, существует определенный набор правил, предписывающих порядок распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти. С другой стороны, из анализа налоговых полномочий вытекает вывод о необходимости строгого соответствия расходных и налоговых полномочий на всех уровнях бюджетной системы. В результате невозможно создать универсальную оптимальную систему, которая была бы применима ко всем государствам с многоуровневым бюджетным устройством.

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество организаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям региональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, переносящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование природными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Вместе с тем, вероятно, закрепление НДС в полном объеме за федеральным бюджетом не вполне обосновано, поскольку с точки зрения критериев экономической эффективности, социальной справедливости и равномерности размещения базы целесообразно частично передать этот налог на региональный и местный уровни. Как считают специалисты, необходимо изменить и статус транспортного налога. Учитывая особенности его администрирования, равномерность распределения базы налогообложения, экономическую целесообразность, его следовало бы определить как местный налог, устанавливаемый городскими округами и районами с равным зачислением в бюджеты районов и городских округов.

По отдельным положениям распределения налоговых полномочий в перечисленных выше основополагающих нормативных документах имеются противоречия. Так, в статье 132 Конституции Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправлени устанавливать свои налоги и сборы. В то же время анализ статей 53, 59, 64 Бюджетного кодекса и статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующих доходные полномочия всех уровней власти в стране, позволяет сделать вывод о жесткой централизации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Существовавшая система закрепления доходов за бюджетами всех уровней не обеспечивала стабильности и предсказуемости в налогово-бюджетной политике федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований. Ежегодное изменение нормативов отчислений приводит к невозможности местных органов власти прогнозировать не только свою бюджетную политику, но и в целом - социально-экономическое развитие муниципального образования. Более того, становится очевидным, что "муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, живут за счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождает иждивенчество. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации проще заниматься перераспределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осуществлять региональную политику по их развитию и повышению инвестиционной привлекательности. Подтверждением является то, что ни в одном субъекте Российской Федерации не работают региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований".

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации складывается следующее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы (табл. 34.2).

Таблица 34.2. Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, %
Показатель Доля налоговых доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации
федеральные региональные местные
Налог на прибыль организаций 32,5 52,3 15,2
Налоги на доходы физических лиц 55,8 44,2
НДС 100
Акцизы(суммарно) 73,4 23,5 3,1
Лицензионные и регистрационные сборы 72,8 26,5 0,7
Налог с продаж 64,7 35,3
Единый налог взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 33,3 26,5 40,2
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 33,3 15,8 50,9
Налог на имущество физических лиц 100
Налог на имущество предприятий 58,9 41,1
Налог на имущество переходящее в порядке наследования или дарения 1,1 98,9
Платежи за пользование природными ресурсами(суммарно) 63,5 27,0 9,5
Государственная пошлина 42,7 12,6 44,7
Прочие федеральные налоги 10,4 89,6
Налоги субъектов Российской Федерации 85,4 14,6
Местные налоги и сборы 30,0 70,0
Прочие налоговые платежи и сборы 3,7 96,3

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прийти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотношений, как и прежде, лежит принцип "разделения" налоговых доходов, а не налоговых полномочий. И это несмотря на то, что в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. была признана необходимость расширить налоговые полномочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправления. На наш взгляд, это не позволяет реализовать принципы децентрализации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных властей.

Лариса Пасечникова
Лариса Пасечникова
Александр Малышкин
Александр Малышкин

В курсе Муниципальное управление по какому принципу курс засчитывается?

теста там нет, только лекции