Организационная структура местной администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

15.5. Местная администрация: принципы построения и типы структуры

Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - в соответствии с уставом муниципального образования наделяется необходимыми полномочиями для решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. Местные администрации принимают непосредственное участие в формировании социальной, экономической, экологической политики на уровне муниципального образования и организуют ее реализацию в муниципальном образовании.

Цели и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и выполнение определенных функций и задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственный комплекс, чем большее количество функций возложено на органы местного самоуправления, тем более сложной является структура и тем более важна взаимосвязь всех ее составляющих, обеспечивающих комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Структура управления, как правило, ориентирована на решение задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения, и должна определяться уровнем социально-экономического развития муниципального образования.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

В науке управления под организационной структурой управления понимается совокупность элементов и уровней управления, находящихся в отношениях подчиненности и связности.

Выделяются следующие группы организационных структур:

• линейно-функциональные структуры;
• матричные структуры;
• множественные структуры.

Структура администрации муниципального образования формируется чаще всего по линейно-функциональному принципу. И хотя в крупных муниципальных образованиях структуры администрации можно охарактеризовать как множественные структуры управления, по своей сути они представляют собой громоздкую совокупность ряда линейно-функциональных структур.

Ниже охарактеризованы основные принципы построения организационных структур администрации.

Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за реализацию поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

Перспективность. Решая вопросы оперативного характера, органы местного самоуправления должны одновременно проводить работу по определению стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития организационной структуры объясняется тенденцией к постоянному изменению внешних условий, а также появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности. Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что имеет первостепенное значение для отраслевых структурных подразделений.

Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в том числе за счет введения таких должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления - с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы реализации этих принципов - корректироваться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

Структура местной администрации должна быть динамичной и гибкой, так как сложность муниципального образования как объекта управления заставляет постоянно искать новые, наиболее оптимальные организационные решения. Подтверждением этого служит тот факт, что в структурах управления администрации постоянно создаются новые отделы, комитеты, ликвидируются старые, увеличивается или уменьшается число заместителей главы администрации и т.д. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования и обычно включает в себя:

• главу администрации;
• заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;
• отраслевые структурные подразделения специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение и т.д.);
• функциональные структурные подразделения общей компетенции (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
• территориальные органы (например, для города с районным делением);
• аппарат администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.);
• вспомогательные службы (службы, обеспечивающие содержание помещения, водители и т.п.).

Структура администрации муниципального образования может быть простой или сложной. К простым относятся структуры администраций небольших муниципальных образований - сельские и поселковые ( рис. 15.1).

Рис. 15.1. Структура поселковой администрации поселка Новинки Нижегородской области

В крупных муниципальных образованиях используются, как правило, сложные структуры ( рис. 15.2).

увеличить изображение
Рис. 15.2.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Порядок организации ее деятельности обычно определяется специальным документом - регламентом, утверждаемым главой администрации.