Муниципальные финансы

9.2. Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации

В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991-1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание приоритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х гг. правовую основу деятельности местных органов власти составляли законы, принятые еще в советский период (в 1989-1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", направленный на расширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и материальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интересов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включавшего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установлены средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, другие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, размер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предприятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Местные Советы могли самостоятельно определять направления расходов местных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. Принятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огромное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их финансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Главной целью принятых в 1989-1990 гг. законов о земле, собственности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимального использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их деятельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них достаточно подробно были регламентированы финансово-экономические основы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления и его финансово-экономических основ получили развитие в российском и федеральном законодательстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели:

1. Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления";
2. Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
3. Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов", принятый еще до появления новой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важнейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных органов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практике сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их создания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно способствовали формированию дополнительных источников, направляемых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс формирования и использования средств внебюджетных фондов вне средств местных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин негативного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и использовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обеспечить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финансовой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджетных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие принципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муниципальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", как следует из его названия, был целиком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен состав муниципальных финансов: "Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства". Были также установлены следующие принципы формирования и использования местных финансов: самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финансов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирующие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе направление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1. местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральным законодательством;
2. другие собственные доходы местных бюджетов:
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;
3. доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; акцизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лиц), распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предоставление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, создавать условия для развития местного предпринимательства, а не заниматься ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по существу, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что "органы местного самоуправления содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций", устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было установлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расход ной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло положительную роль в формировании законодательной базы развития местного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права местного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд существенных недостатков, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного самоуправления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходимой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и неопределенность их территориальной структуры в условиях сложившейся системы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее оптимальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмечалось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, формально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из этого в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейшего развития бюджетного законодательства. "Целью программы, - говорится в этом документе, - является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней".

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в организацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы местного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждого типа муниципальных образований. На "верхнем" уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. В пределах этой территории (в целях решения вопросов местного значения) местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения.

"Нижний" уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение - город или поселок. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) местное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образований: закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" вместо гл. 5 "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" введена гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления". Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четкого структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналоговые доходы, включая доходы от использования и приватизации муниципальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55-59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществление заимствований (ст. 64): "Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти".

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного самоуправления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым актам федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регулирующие разграничение государственной собственности на землю и другое имущество.