Опубликован: 22.11.2016 | Доступ: свободный | Студентов: 4021 / 3082 | Длительность: 20:13:00
Специальности: Социолог, Журналист

Лекция 5: Особенности советской государственности и административно-командной системы управления обществом (октябрь 1917-1991 гг.)

< Лекция 4 || Лекция 5: 12345 || Лекция 6 >

Эволюция административно-командной системы государственного управления в СССР (1929 — начало 1950-х гг.)

Политический переворот 1929 г. Переход от авторитарной (нэповской) к тоталитарной модели управления обществом

Как и большинство реформ, проводимых в России, предпринятая большевистской властью в начале 1920-х гг. в рамках нэпа экономическая реформа оказалась незавершенной. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря умелой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных "наследников" Ленина, боровшихся за власть.

Сталину удалось использовать в своих целях нараставшее в широких массах недовольство нэпом, вызванное ростом частнособственнической стихии в условиях перехода к рынку, укреплением позиций новой советской буржуазии ("нэпманов" или "совбуров"), господством частника в торговле. В ходе развернувшихся в партии дискуссий по вопросу об источниках накопления для решения вставшей по окончании восстановительного периода проблемы развития промышленности и проведения модернизации была отвергнута позиция Н. И. Бухарина, который отстаивал необходимость продолжения нэпа в целях сохранения союза с крестьянством. Этой позиции Сталин противопоставил находившую поддержку в массах и в партии установку на быстрое построение социализма в одной стране, которое должно было сопровождаться вытеснением частного капитала из всех отраслей народного хозяйства и переходом к уравнительному распределению. В связи с отсутствием необходимых средств для проведения модернизации предлагалось сконцентрировать все финансовые и материальные ресурсы в руках государства, провести с его помощью ускоренную индустриализацию, одновременно перестраивая для ее нужд сельское хозяйство в сторону создания высокотоварных коллективных хозяйств (коллективизация).

Осенью 1927 г. для ликвидации возникшего хлебозагототовительного кризиса впервые после длительного перерыва были использованы чрезвычайные меры по отношению к крестьянству: в деревню для изъятия хлеба у крестьян были отправлены 30 тыс. членов партии, местным партийным работникам разрешалось применять к крестьянам, не сдающим хлеб, меры уголовного воздействия. Несмотря на заявления Сталина о временном характере принятых мер, эта акция повторилась в следующем году, что свидетельствовало о победе политики отказа от нэпа. Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу "наступления социализма по всему фронту" и ускоренного превращения страны в передовую промышленную державу.

Анализируя отмеченные изменения в политике высшего партийного руководства, некоторые исследователи справедливо считают, что в конце 20-х гг. Сталиным по существу был произведен политический переворот. По крайней мере, можно назвать три важных фактора, подтверждающие этот вывод:

  1. отказ сталинской верхушки от проводимой до этого времени экономической политики (свертывание нэпа), что неизбежно меняло и политические приоритеты правящей партии;
  2. смена руководства страны и последовавшее затем уничтожение Сталиным старых партийных кадров (в 1927 г. по обвинению в организации контрдемонстрации в связи с празднованием 10-летия Октябрьской революции из партии были исключены Л. Д. Троцкий, Л. Б. Каменев и Г. Е. Зиновьев, в 1929 г. был снят с поста редактора "Правды", а затем выведен из состава Политбюро Н. И. Бухарин, недавний союзник Сталина в борьбе с "новой оппозицией", в том же году из страны был выдворен Троцкий, наконец, был снят с поста председателя Совнаркома и заменен В. М. Молотовым сторонник Н. И. Бухарина А. И. Рыков);
  3. поворот к практике репрессий, который был начат уже в 1928 г. широкой кампанией борьбы против "вредительства" и завершился физическим уничтожением всех находившихся в оппозиции к Сталину крупных партийных лидеров во второй половине 30-х гг.

Одной из основных причин неудачи нэповской альтернативы было то, что экономическая реформа в годы нэпа не сопровождалась глубоким реформированием, демократизацией советской политической системы. Экономический плюрализм не был дополнен политическим плюрализмом и вопреки логике сопровождался ужесточением политического и экономического режима, усилением власти правящей партии, продолжавшей занимать монопольное положение в политической системе общества. Иначе и не могло быть в условиях нового общественно-политического строя, особенностью которого было изначальное преобладание политики над экономикой. В этом смысле возможности и перспективы нэпа в рамках большевистской доктрины с самого начала были ограничены. Можно сказать, что нововведения нэпа с частичным допущением частных предприятий и свободы торговли являлись в конечном счете лишь средством сохранения власти коммунистической партии.

Введение нэпа скорее было вынужденной уступкой, нежели результатом пересмотра партией политико-иделогических основ учения: они оставались прежними — диктатура пролетариата, руководящая роль партии и т.п. Из-за боязни своего, "почвенного" капитализма в отличие от иностранного власть сохранила незыблемым основной принцип своей политики — национализацию земли, крупной промышленности и внешней торговли. И Ленин, временно одержавший победу "над собственной партией и ее глупостью" и повернувший ее от радикального штурма капитализма к реформам, и Бухарин, фанатично защищавший нэп сначала в полемике с "левыми" в партии, а затем в борьбе со Сталиным, в любом случае оставались последовательными революционерами и "ортодоксальными" марксистами. Конечной целью их программы была ликвидация частной собственности и установление безрыночного социализма (споры шли только о темпах и методах этого перехода), что позволяет говорить о доктринальных истоках бесперспективности нэпа.

По утвердившейся в литературе последних лет точке зрения политический режим, сложившийся в период нэпа, носил авторитарный характер со всеми присущими авторитаризму чертами: централизацией власти, ограничением роли представительных органов власти, командными методами руководства, усилением режима личной власти, эволюционировавшего к концу 1920-х гг. в режим личной диктатуры Сталина. В годы нэпа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государства: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями партийных решений. В условиях полного господства правящей партии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных политико-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точек зрения и интересов.

Параллельно с допущением экономического плюрализма активно насаждалось идеологическое единомыслие, не признававшее возможности сосуществования различных мировоззренческих установок и придававшее коммунистической идеологии, выражаясь словами Н. А. Бердяева, "эксклюзивный" характер. Упразднялась свобода слова и печати. В июне 1922 г. был образован специальный цензурный орган — Главлит (Главное управление по делам литературы и издательств), получивший право предварительного просмотра всех предназначенных для печати материалов и запрета на выпуск неугодной властям печатной продукции. В том же году была подготовлена и осуществлена беспрецедентная акция по высылке из страны 160 "инакомыслящих" российских ученых и философов, среди которых были Н. А. Бердяев, С. Н. Булгаков, С. Л. Франк, Н. О. Лосский, И. А. Ильин, Л. П. Карсавин, А. А. Кизеветтер, Б. П. Вышеславцев, П. А. Сорокин и др.

Была усилена роль репрессивных органов (ГПУ, ОГПУ), становившихся послушными орудиями сталинских массовых расправ с неугодными, что на долгие годы воспитало у советских людей страх перед Лубянкой. Летом 1922 г. состоялся "показательный" процесс над партией эсеров. Суд приговорил в разное время арестованных ВЧК и обвиненных в контрреволюционной деятельности и пособничестве белогвардейцам 12 видных деятелей партии социалистов-революционеров к смертной казни. Приведение приговора в исполнение было отложено, а затем заменено ссылкой в связи с протестами мировой общественности. Одновременно в ЦК РКП(б) была разработана секретная директива "О мерах борьбы с меньшевиками", положившая начало широкой кампании по дискредитации меньшевистской партии и устранения ее с политической арены. Расправа над эсерами и начавшийся после проведенной большевиками кампании по "разоблачению" меньшевизма распад меньшевистской партии привели к окончательному утверждению в стране однопартийной политической системы.

В самой большевистской партии наблюдался процесс централизации власти, постепенно превращавший ее в олигархическую организацию. Во многом этому способствовало принятие в 1921 г. X съездом РКП(б) одновременно с резолюцией о замене продразверстки продналогом секретной резолюции "О единстве партии". Она запрещала создание в партии фракций и групп, отстаивавших свои точки зрения, которые отличались от генеральной линии партийного руководства. Независимо от мотивов, которыми руководствовался Ленин, предлагая эту резолюцию, она позволяла партийной верхушке пресекать всякие попытки критики проводимой ею политики, чем не преминул впоследствии воспользоваться Сталин в борьбе со своими политическими оппонентами.

Опасность выхода из-под контроля партийного аппарата в результате им же инициированного запрещения фракций в партии осознавал в конце жизни и сам Ленин, настаивавший в своих последних письмах на создании особой системы контроля в партии, реорганизации РКИ в орган партийно-государственного контроля, расширении внутрипартийной демократии и даже замене Сталина на посту Генерального секретаря ЦК РКП(б). Однако эти меры не решали проблему при отсутствии подлинного демократического контроля в стране, многопартийности, свободы печати.

Таким образом, в конце 1920-х гг. в результате отказа верхов правящей партии от нэпа советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом которого явились командно-бюрократическая система и тоталитарный политический режим 1930–40-х гг.

Говоря о тоталитарном характере сталинского политического режима и признавая условность этого понятия, мы исходим здесь из представления, согласно которому тоталитарным государство считается отнюдь не тогда, когда ликвидируется частная собственность и упраздняется рынок, как это принято было считать. Такой строй правильнее называть деспотизмом. Тоталитарным государство становится тогда, когда устанавливается господство идеологии, когда доктрина господствует над жизнью и беспощадно подавляет все ее проявления. Деспотизм сам по себе банален, его методы — примитивная диктатура во имя сохранения власти. Когда же деспотизм осуществляется во имя идеологии, это придает ему тоталитарный характер. Здесь власть использует репрессии не только и даже не столько как самоцель, сколько для того, чтобы создать новую модель общества, переделать саму природу человека.

Именно в тоталитарной направленности теории и практики большевизма, в его стремлении насильственными методами создать новое общество необходимо искать одну из главных причин установления тоталитарного режима в СССР. К этому следует добавить описанные нами ранее особенности российской политической культуры, связанные с определяющей ролью государства в жизни общества, низкой общей и правовой культурой народных масс, стихийным монархизмом и склонностью к подчинению властям и "силе вещей", веками воспитываемых историей и государством. Не меньшее значение имели традиции самой большевистской партии, ее идеология и структура, равно как и догматизм большевиков, выразившийся в идеализации революции и абсолютизации марксистской теории ("диктатура теории", по характеристике М. А. Спиридоновой).

К основным признакам тоталитарного режима обычно относят:

  • политический монизм (насильственное установление однопартийной системы при одновременном уничтожении оппозиции внутри самой правящей партии);
  • унификацию всей общественной жизни и насаждение авторитарного способа мышления;
  • полное сращивание партийного и государственного аппарата, превращение государства в орудие правящей партии ("захват государства партией");
  • построение системы всеохватывающих массовых общественных организаций, с помощью которых партия обеспечивает контроль над обществом;
  • уничтожение гражданских свобод и использование массовых репрессий;
  • создание культа национального вождя.

Конституция 1936 г. и реорганизация системы государственного управления на принципах командно-бюрократического централизма

Отмеченные выше особенности развития советского государственного строя, связанные с начавшимся в конце 1920-х гг. процессом формирования административно-командной системы управления и усилением тоталитарных тенденций, в полной мере проявились в 30-е гг., определив на многие десятилетия характер развития советского общества. Принятая VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Советов (5 декабря 1936) Конституция СССР объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Опираясь на произошедшие в советском обществе изменения, власть заявила о своем намерении строить управление обществом на базе демократических (а не классовых) принципов, основываясь на положениях новой Конституции. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведение альтернативных выборов.

Конституция 1936 г. внесла существенные изменения в систему высших органов власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. В круг его полномочий входили: принятие и внесение изменений в Конституцию СССР, утверждение государственного бюджета и государственных планов экономического и социального развития, принятие в состав СССР новых союзных республик, образование новых автономных республик и автономных областей.

По аналогии с прежним Союзным ЦИКом Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета Национальностей — по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой ССР, 11 депутатов — от автономной республики, пять — от автономной области, один — от автономного округа. Основной формой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 человек (председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов Президиума). В его функции входили: созыв сессий Верховного Совета, толкование законов, издание указов, роспуск палат и назначение новых выборов. В новой Конституции предусматривались процедуры, обеспечивающие согласованное взаимодействие палат Верховного Совета СССР. При возникавших разногласиях между палатами создавалась согласительная комиссия на паритетной основе. В случае если палаты и после этого не приходили к единому мнению, Президиум Верховного Совета СССР мог распустить Верховный Совет и назначить новые выборы (однако таких прецедентов ни разу не было). В отличие от Верховного Совета СССР Верховные советы союзных республик не были двухпалатными, поэтому национальные меньшинства этих республик могли отстаивать свои интересы только через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти и управления оставался Совет Народных Комиссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. К полномочиям правительства относились: контроль за выполнением народнохозяйственных планов и государственным бюджетом, обеспечение общественного порядка и др. СНК образовывался Верховным Советом СССР и в своей деятельности был подотчетен Верховному Совету и его Президиуму.

В соответствии с Конституцией 1936 г. была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Упразднялись съезды Советов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы Советов, в руках которых находилась реальная власть.

Конституция 1936 г. по сравнению с первой союзной конституцией существенно расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориального устройства. Верховный Совет СССР благодаря наделению его правом назначать следственные и ревизионные комиссии получал возможность контроля над всем государственным аппаратом.

Однако главным отличием новой Конституции было законодательное закрепление в ней положения о руководящей роли в политической системе советского общества Коммунистической партии (ст. 126 Конституции), обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре. Хотя властные полномочия партии не были прямо зафиксированы в статьях Конституции, были умело замаскированы изобретенным сталинским руководством тезисом о ее "руководящей роли", осуществляемой через коммунистов и партийные комитеты общественных и государственных организаций и учреждений, это не могло скрыть происходящих в действительности процессов. Государственная власть в стране к середине 30-х гг. находилась полностью в руках узкого круга партийной элиты. Показательно, что даже правом выдвижения кандидатов на выборах в Советы различных уровней Конституция наделяла исключительно партийные и руководимые ими общественные организации.

Все принимаемые высшими органами государственной власти нормативные правовые акты, будь то решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкционировались Политбюро ЦК партии. Этой же цели закрепления монопольного положения коммунистической партии в системе власти и управления должно было служить придание нового статуса идеологии марксизма-ленинизма, которая объявлялась в новой Конституции не только партийной, но и одновременно официальной, государственной идеологией.

В 30-е гг. завершается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. Это выражалось не только в окончательно утвердившемся в это время номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров на руководящие посты в государстве, который обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто находился наверху управленческой пирамиды. Партийным инстанциям исподволь передавались многие чисто государственные функции. Так, вопросы планирования и организации производства решались не в наркоматах или Госплане, а в отраслевых отделах ЦК и Политбюро партии. С другой стороны, получила дальнейшей развитие практика совмещения партийных и государственных должностей. Подавляющее большинство партийной элиты и практически все члены Политбюро находились во главе различных государственных структур, занимали руководящие должности в правительстве. Активно использовалась также такая форма партийного влияния на управление государством, как создание совместных партийно-государственных органов (таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д.). Специфику советского строя составляло принятие совместных партийно-государственных нормативных актов — постановлений ЦК ВКП(б) и Правительства СССР, имевших силу закона. Наконец, приметой времени стало превращение партийной символики — красного флага и партийного гимна "Интернационал" — в официальные государственные символы.

Усиление роли партии не ограничивалось ее стремлением подчинить своему влиянию государственный аппарат ("овладеть госаппаратом", как в то время говорили). С самого начала партия стремилась поставить под свою опеку массовые общественные организации, с помощью которых, как мы уже говорили, обеспечивался всеобъемлющий контроль над обществом. Прежде всего это касалось таких массовых организаций, как профсоюзы и комсомол, постепенно утративших добровольный характер и попавших в прямое подчинение партии. Так, уже в начале 30-х гг. ВЦСПС были переданы государственные функции упраздненного наркомата труда, следствием чего стало фактическое подчинение профсоюзных организаций соответствующим наркоматам и ведомствам по профилю их деятельности. С начала 30-х гг. вплоть до 1949 г. ни разу не проводились съезды профсоюзов и всесоюзные профсоюзные конференции. Что касается комсомола, являвшегося крупнейшей в СССР молодежной организацией, то его идейно-воспитательная работа была полностью подчинена в 30-е гг. идеологическому обоснованию проводившегося в стране политического курса и возвеличиванию Сталина.

В то же время 30-е гг. были отмечены рядом новых явлений в системе управления обществом, на которые часто не обращают внимания. Объявленный партией курс на ускоренную индустриализацию и осуществленная в начале 30-х гг. коллективизация сельского хозяйства, которая привела к окончательной ликвидации рыночных отношений и замене их внерыночными механизмами изъятия хлеба у крестьян (колхозы), сопровождались стремительным ростом административно-управленческого аппарата. По данным переписи населения 1939 г. за 10 лет он вырос в шесть раз. В связи с тем, что деятельность государства все больше приобретала принудительный характер, была сведена к органам насилия, особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, непосредственно связанный с административными мерами принуждения. Это создало условия для эмансипации бюрократического аппарата, обособления его, в том числе от партии, при сохранении видимости ее "руководящей роли".

Раньше других это понял Сталин, что во многом объясняет причины его победы над своими политическими оппонентами, продолжавшими верить в партию и ее идеалы. Нет ничего случайного в том, что Сталин, долгое время не занимавший государственных должностей, "изменяет" своей привычке и в мае 1941 г. занимает пост председателя СНК СССР (заменив на этом посту В. М. Молотова) как более важный с точки зрения обладания реальной властью. Известно высказывание Сталина о том, что "властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правит", "те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят этим аппаратом".

Впервые на эти особенности развития административно-командной системы управления в 30-е гг. указала известный исследователь советского государственного аппарата Т. П. Коржихина. Прежде всего, автор обратила внимание на не очень заметное, на первый взгляд, дополнение, которое было внесено Конституцией 1936 г. в определение места правительства в государственном механизме. В Конституции СНК СССР определялся как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. По мнению ученого, это определение было предложено Сталиным в процессе разработки Конституции с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа государственной власти и упрочить автономность правительства по отношению к высшему представительному органу. Дальнейшее усиление роли СНК СССР подтверждает это предположение.

То же самое можно сказать и об изменении роли Президиума Верховного Совета СССР в системе государственной власти и управления. Формально он не являлся законодательным органом, так как вся полнота законодательной власти согласно Конституции 1936 г. должна была принадлежать Верховному Совету СССР. Однако на практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона. В дальнейшем среди законов, принимавшихся Верховным Советом СССР, как правило, преобладали законы об утверждении указов Президиума Верховного Совета. В 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР был наделен правом объявления военного положения, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него. Позже, в 1948 г., согласно внесенному в Конституцию дополнению Президиум получил право денонсировать международные договоры, учреждать ордена и медали, почетные и воинские звания.

В условиях складывания административно-командной системы управления изменения происходили и в самой партии. К концу 30-х гг. она окончательно утратила остатки демократизма и постепенно превращалась в полувоенную по своему устройству и принципам организацию (в "орден меченосцев", по определению Сталина), в которой все дела вершились узким кругом партийной элиты, а рядовые члены партии полностью были отрешены от выработки партийной политики. Под воздействием происходивших трансформационных процессов в советском государственном строе менялся и политический облик партии коммунистов. Из политической организации она постепенно превращалась в личную гвардию Сталина, в источник формирования нового служилого класса, заинтересованного в сохранении существующего строя не столько идейно, сколько лично. Коммунистические идеалы вытеснялись сугубо прикладными целями прагматического интереса, связанного с карьерой, приобщением к власти ради власти.

Тяжелым испытанием для партии стали организованные сталинским руководством в 1936–1938 гг. политические процессы над лидерами внутрипартийной оппозиции, закончившиеся физическим уничтожением крупных партийных и государственных деятелей, многие из которых были ближайшими соратниками Ленина. С началом репрессий исчезают дискуссии в партии, затухает политическая жизнь и устанавливается под видом партийного "единства" единомыслие партийных рядов.

В ходе "великих чисток" 30-х гг. была уничтожена и большая часть партийных руководителей всех уровней в национальных республиках. Эта карательная мера понадобилась центру для того, чтобы лишить республики национальной элиты и открыть дорогу новому поколению руководителей, более уступчивых по отношению к центральному руководству.

Государственное управление в 30-е гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Система государственного управления строилась в это время, так же как и позднее, на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭРЛО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 30-х гг. характерно было усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на XVII съезде ВКП(б) (январь–февраль 1934). Тогда же (в марте 1934), исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов. Установка на переход к производственно-отраслевому принципу обосновывалась неэффективностью функциональной системы управления (раздутый управленческий аппарат, волокита, обезличенность и отсутствие прямой ответственности) в условиях расширения масштабов строительства, увеличения числа промышленных предприятий и их размеров. В то же время потребности планового управления не позволяли полностью отказаться от функциональных подразделений государственного аппарата. Планирование народного хозяйства, равно как и финансирование отраслей промышленности и сельского хозяйства, продолжали осуществляться из одного центра.

Переход к производственно-отраслевому и территориальному принципам управления сопровождался дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Как полагают исследователи, помимо решения основной задачи усиления эффективности управленческого труда целью разукрупнения наркоматов было превращение крупных отраслевых центров в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче контролировать. Одновременно открывались широкие возможности для "перетряхивания" аппарата, проведения чисток органов управления, являвшихся неотъемлемой чертой административно-командной системы.

Начало этому процессу было положено принятым в январе 1932 г. постановлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленностью. На основании этого постановления был упразднен единый промышленный наркомат — ВСНХ. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж), Наркомат легкой промышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промышленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвертый — Наркомат пищевой промышленности, в 1939 г. их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленности, Наркомат машиностроения).

Увеличивалось число главков в самих наркоматах. Наиболее наглядно этот процесс можно проиллюстрировать на примере самого крупного в то время наркомата, ведавшего всем оборонным комплексом — Наркомата тяжелой промышленности, возглавляемого Г. К. Орджоникидзе (ранее он руководил ВСНХ). Если при его создании в 1932 г. он состоял из 10 главков и секторов, непосредственно руководивших заводами (главк — завод), то к 1937 г. их число достигло 33. Разукрупнение наркоматов и их дробление способствовало возникновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках данной системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые административно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие одновременно в роли центральных органов государственного управления и органов хозяйствования.

С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркоматами и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Так, в ноябре 1937 г. для оперативного руководства народным хозяйством при СНК СССР на правах постоянной комиссии был образован Экономический совет (ЭКОСО). СТО прекратил свою деятельность. Основной функцией ЭКОСО СССР, разделившегося вскоре на многочисленные отделы и подотделы, являлась проверка выполнений решений правительства по хозяйственным вопросам.

Особенностью проводимой в 30-е гг. перестройки органов управления являлось то, что большинство из вновь создаваемых наркоматов были общесоюзными. Это свидетельствовало о дальнейшем процессе централизации государственного управления, и не только в областях народного хозяйства. Та же тенденция наблюдалась и в социально-культурной сфере. Если в начале 20-х гг. в союзно-республиканском подчинении находился только один Наркомат труда, а тремя другими (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) республики управляли самостоятельно, то к концу 30-х гг. картина кардинально меняется. В 1933 г. союзно-республиканский Наркомат труда был упразднен и его функции переданы ВЦСПС. Создаются общесоюзные органы управления научными учреждениями (1932), высшей школой (1932), здравоохранением (1936), лишь вопросы просвещения и социального обеспечения остаются в ведении республик.

Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В неменьшей мере этому способствовала также нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо созданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и действовали в масштабах СССР, независимо от Советов.

В конце 30-х гг. с целью снижения отрицательного эффекта растущей бюрократизации и в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получает развитие практика создания чрезвычайных органов, не предусмотренных Конституцией и наделяемых особыми полномочиями. Как правило, эти органы формировались самой партией преимущественно из коммунистов. К числу таких органов относились, в частности, политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии. Устав предоставлял первичным партийным организациям производственных предприятий право контроля работы администрации, а ЦК согласно Уставу получал право создавать политотделы и выделять специальных уполномоченных партийных организаторов ЦК ВКП(б) на тех участках, которые признавались наиболее важными для народного хозяйства. Парторги ЦК назначались непосредственно Центральным Комитетом партии, были ответственны только перед ним, что давало им большие полномочия на местах. Как правило, они назначались на оборонные предприятия либо направлялись на наиболее трудные участки народного хозяйства. По некоторым данным перед войной насчитывалось более тысячи парторгов ЦК. Одновременно с этим ряд новых явлений наблюдался в работе Советов. С 1940 г. возникает новая форма практической работы депутатов Советов — постоянные комиссии Советов (бюджетные, местной промышленности, просвещения, обороны, коммунального хозяйства, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли), задачей которых являлся контроль за выполнением решений партии и правительства.

Серьезные изменения накануне войны произошли в организации управления и комплектовании армии. Была расширена сеть военных учебных заведений, принимались меры по оснащению войск новой военной техникой, в первую очередь танками и авиацией. Укреплялись единоначалие и дисциплина в армии. В мае 1940 г. произошла смена руководства Наркомата обороны. В связи с неудачами советско-финляндской войны за очевидные "промахи" в работе был снят с поста многие годы возглавлявший НКО СССР К. Е. Ворошилов. Новым наркомом обороны стал маршал С. К. Тимошенко. В июле того же года был утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С. К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков. Потребность в укреплении единоначалия в армии особенно остро обозначилась с началом Великой Отечественной войны, что неизбежно ставило под вопрос необходимость сохранения института военных комиссаров в армии и на флоте. Он был упразднен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. Функции идеологического и политического воспитания личного состава армии были возложены на введенный тогда же институт заместителей командиров по политической части (замполитов).

Характер власти и управленческих структур в годы Великой Отечественной войны

Вопреки господствовавшим долгое время в советской историографии упрощенно-поверхностным объяснениям особенностей государственного управления в период с конца 30-х гг. до начала 50-х гг. на характер власти и управления в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период оказали влияние многие причины и факторы. К числу таких факторов, нуждающихся в осмыслении, прежде всего следует отнести происходившие в предвоенный период существенные изменения в характере советского политического режима. Эти изменения были связаны с предпринятой в этот период сталинским руководством попыткой пересмотреть прежние приоритеты в государственном строительстве и сделать ставку на традиционные ценности и институты, которые ассоциировались в сознании сталинской партократии с государственной мощью и имперским величием старой России.

Первые симптомы смены приоритетов во внутренней политике советского режима дали о себе знать уже в середине 30-х гг. сразу после расправы Сталина над старыми большевиками и завершения продолжавшегося с 1929 г. периода "наступления социализма по всему фронту". Основной смысл начавшегося по аналогии с нэпом нового "великого отступления" заключался в постепенном установлении компромисса между ортодоксальной коммунистической доктриной и элементами традиционной русской культуры и исторического прошлого. Оказавшись в международной изоляции в условиях, когда европейский пролетариат "не спешил" с осуществлением социалистических революций, советский режим должен был приспосабливаться к меняющейся обстановке. Необходимы были новые идеологические установки, способные успокоить расколотое классовой борьбой советское общество и обеспечить поддержку правящей коммунистической олигархии. Отказавшись от идеи мировой революции, верить в которую после 20-летнего нахождения у власти большевиков могли только неисправимые идеалисты, сталинский режим в силу обстоятельств вынужден был рядиться в русские национальные одежды.

Так или иначе, жизнь оказалась сильнее деклараций и призывов, провозглашенных большевиками в начале своего правления. Во всяком случае, на протяжении всего последующего периода советский коммунизм значительно отличался от того, чем он был до середины 30-х гг. Уже для того чтобы поднять молодое поколение на гигантское индустриальное строительство, пришлось апеллировать к его национальной гордости. Чтобы иметь морально боеспособную армию, пришлось возвеличивать славу старой России, мощь ее государственности. Была развернута широкая кампания по реабилитации русской истории, призванная поднять патриотические чувства советских граждан. Знамением времени становится прославление в кино и официальной пропаганде национальных героев, государственных деятелей прошлого, способствовавших развитию и укреплению страны — Александра Невского, Дмитрия Донского, Петра Великого, А. Суворова, М. Кутузова. В 1937 г. была торжественно отпразднована 125-я годовщина Бородинского сражения.

Наметившийся с середины 30-х гг. поворот в идеологии и практике советского режима свидетельствовал о сохранявшейся, несмотря на усиление авторитарных тенденций в обществе, потенциальной возможности внутренней демократизации советского строя. Когда страна оказалась в конце 30-х — начале 40-х гг. перед реальной угрозой быть втянутой в войну, он получил дополнительный импульс. Напряженная международная обстановка и начавшаяся осенью 1939 г. Вторая мировая война внесли ряд корректив во внутреннюю политику сталинского руководства, оказав влияние на характер власти и методы управления обществом в новых условиях.

Это влияние было двояким. С одной стороны, осознавая опасность военного нападения извне и пытаясь найти новые возможности для укрепления социального консенсуса в обществе, правящая элита вынуждена была пойти на известное смягчение режима, отодвигая на второй план установки идеологического характера. Смертельная опасность, нависшая над страной в связи с нападением 22 июня 1941 г. гитлеровской Германии на Советский Союз, заставила руководителей СССР искать опору в национальных и патриотических ценностях русского народа, призывать к национальному единению. В выступлениях руководителей государства (в обращении Сталина к народу, переданном по радио 3 июля 1941), средствах массовой информации прочное место занимают ссылки на героические страницы русской истории, вдохновляющие на подвиги мужественные образы наших великих предков. В интересах сплочения многонационального советского общества активно пропагандировалась идея равенства всех наций и народностей, объединившихся в рамках Советского государства в "добровольную" федерацию. Параллельно с этим предпринимались шаги по демократизации отношений союзного центра с республиками, что нашло выражение в продвижении в советские и партийные органы республик национальных кадров.

Показателем идеологической эволюции режима стала объявленная властью с началом войны новая политика по отношению к православной церкви как к институту, неразрывно связанному с национальными ценностями и традицией. В сентябре 1941 г. по указанию Сталина были закрыты антирелигиозные периодические издания, распущен радикальный "Союз воинствующих безбожников". В 1942 г. митрополиты Алексий и Николай были включены в Комиссию по расследованию фашистских преступлений. В свою очередь, Церковь оказывала моральную и материальную помощь в деле борьбы советского народа с фашистской агрессией. В сентябре 1943 г. в Кремле состоялась встреча Сталина с тремя высшими иерархами Русской православной церкви, во время которой лидер Советского государства дал согласие на восстановление института патриаршества в структуре управления Церковью. Состоявшийся 7 сентября Поместный собор избрал патриархом митрополита Сергия, занимавшего пост местоблюстителя пустовавшего с 1924 г. патриаршего престола и фактически являвшегося в течение последних 17 лет главой Церкви. Тогда же был создан Совет по делам Русской православной церкви под председательством Г. Карпова. В августе 1945 г., уже при патриархе Алексии, Церковь получила право приобретать здания и культовые предметы для отправления богослужения.

Исследователи обращают внимание и на другие примеры наблюдавшейся в годы войны эволюции в идеологической и политической сфере, связанной со стремлением власти пересмотреть некоторые аспекты проводимой прежде политики по отношению к различным слоям населения и обеспечить национальное согласие в обществе. В области сельского хозяйства это выразилось в предоставлении большей свободы реализации крестьянами продукции их подсобных хозяйств, приведшей к активизации колхозного рынка, что не только являлось крупной уступкой крестьянству, но и свидетельствовало о слабости колхозного строя, не способного удовлетворить растущие в условиях войны потребности страны в продуктах сельского хозяйства. Из тех же соображений экономической эффективности исходило правительство, идя на смягчение политического и идеологического контроля на промышленных предприятиях. На большинстве из них было прекращено практиковавшееся до этого времени проведение в рабочее время различного рода "политических собраний", определяющую роль в решении организационных и кадровых вопросов стали играть технические руководители. Аналогичные процессы происходили и в действующей армии после упразднения института политических комиссаров. Некоторое ослабление идеологического контроля наблюдалось и в отношениях партии к творческой интеллигенции — писателям, поэтам, композиторам, чей талант был также поставлен на службу патриотической и национальной пропаганде.

Говоря об этом, не следует в то же время преувеличивать значение новых явлений, которые наметились в годы войны в идеологической и политической сфере развития советского общества. Некоторое ослабление политического и идеологического контроля, породившее большие надежды в различных слоях общества на возможность эволюции советской политической системы, совсем не означало, что советский режим способен был отказаться от своих доктринальных установок. Сделать это он не мог уже из соображений личной безопасности, так как отказ от коммунизма ставил бы под вопрос само существование коммунистической власти. Как показали дальнейшие события, "национализация большевизма", предпринятая сталинским руководством в 30-х – начале 40-х гг., чтобы в обстановке реальной угрозы войны создать более широкую легитимацию своей власти, во многом оказалась эфемерной и сразу после войны власть вернулась к прежней системе идеологического диктата.

Великая Отечественная война, став тяжелейшим испытанием для всего советского народа, не внесла принципиальных изменений в систему государственного управления и принципы организации Советского государства. Более того, сложившаяся в 30-е гг. административно-командная модель управления обществом получила новый импульс в условиях военного времени, что нашло свое выражение в дальнейшей централизации управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни советского общества.

Неудачи Красной Армии в финской кампании 1939–1940 гг. и первые поражения в войне с гитлеровской Германией заставили руководство СССР форсировать работу по укреплению обороноспособности страны и перестройке всей экономики на удовлетворение военных нужд, что неизбежно сопровождалось ужесточением командно-административных методов государственного управления, милитаризацией всех его основных звеньев. Резко выросли бюджетные ассигнования на оборону. В 1940 г. они составляли 56,8 млрд руб. по сравнению с 17,5 млрд руб. в 1937 г., или 32,6% от всего бюджета. Наряду с этим принимались меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. В июне-июле 1940 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР, предусматривавшие уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. Вместо 6-дневной рабочей недели и 7-часового рабочего дня были введены 7-дневная рабочая неделя и 8-часовой рабочий день.

Вся система власти и управления в преддверии войны перестраивалась на военный лад. Ее основной особенностью являлось дальнейшее усиление общесоюзного централизованного начала в системе государственного управления. К осени 1940 г. в правительстве СССР насчитывалось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР были созданы шесть новых хозяйственных советов по отраслям (по оборонной промышленности, металлургии и химии, машиностроению, топливу и электрохозяйству, товарам широкого потребления, сельскому хозяйству и заготовкам), руководители которых, крупные государственные деятели Н. А. Вознесенский, А. Н. Косыгин, В. А. Малышев и другие вошли в ЭКОСО СССР.

В целях усиления контроля над расходованием материальных и финансовых средств и проверки исполнения постановления правительства в начале сентября 1940 г. был образован Наркомат госконтроля СССР, к которому перешли функции упраздненной Комиссии советского контроля и Главного военного контроля. Особенностью нового контрольного органа был его чисто бюрократический характер, не предусматривавший участия в контрольной деятельности представителей трудящихся и советской общественности. Он был наделен правом налагать дисциплинарные взыскания на руководителей государственных учреждений и организаций за неисполнение решений правительства, привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности.

По мере нарастания угрозы военного нападения компетенция союзного правительства продолжала расширяться. Одновременно принимались меры, направленные на повышение оперативности в его деятельности. С этой целью специальным Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе семи человек, собиравшееся в отличие от полного состава Совнаркома не ежемесячно, а еженедельно для оперативного решения вопросов.

С началом Великой Отечественной войны в связи с введением военного положения на всей европейской части страны (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941) особая роль в системе государственного управления отводится военным властям. Им передаются все функции органов государственной власти и управления, связанные с организацией обороны страны, сохранением общественного порядка и обеспечением государственной безопасности. Военные власти были наделены правом принимать решения и издавать постановления, которые имели обязательный характер как для всего населения, так и для местных органов власти и общественных организаций. Параллельно с этим в условиях военного времени сворачивалась деятельность гражданских органов власти, не соблюдались демократические процедуры в их формировании, выборное начало в работе местных Советов нередко подменялось системой назначения. За время войны ни разу не проводились выборы в Верховный Совет СССР, сессии Верховного Совета СССР созывались за это время только три раза — в 1942, 1944 и 1945 гг.

Особое место в структуре органов власти и управления с началом войны занимали специальные чрезвычайные органы, не предусмотренные Конституцией и действовавшие наряду с традиционными звеньями управления. Они создавались в экстремальных условиях на определенное время и были наделены особыми полномочиями. Их создание было вызвано объективными условиями и оказалось достаточно эффективным, обеспечив успешную мобилизацию ресурсов в масштабах огромной страны для победы над грозным противником. Одним из таких органов стал созданный 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР Государственный Комитет Обороны (ГКО) во главе со Сталиным, сосредоточивший в своих руках всю гражданскую и военную власть в государстве. Первоначально в него входили пять человек: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия. Позже в состав ГКО были введены Н. А. Булганин, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович и А. И. Микоян. Действовавший до 4 сентября 1945 г., Государственный Комитет Обороны осуществлял через наркоматы руководство работой государственных учреждений и ведомств, руководил через Ставку Верховного Главнокомандования военными операциями. Его постановления имели силу законов и должны были неукоснительно выполняться всеми партийными, советскими, хозяйственными и общественными организациями.

Для руководства военными действиями и оперативного управления созданными на базе управлений и войск приграничных областей фронтами на следующий день после начала войны была образована Ставка Главного Командования, позднее преобразованная в Ставку Верховного Главнокомандования (СВГК), которую, так же как и ГКО, возглавил Сталин. В нее вошли: И. В. Сталин (председатель СНК), В. М. Молотов (нарком иностранных дел), С. К. Тимошенко (нарком обороны), С. М. Буденный (первый заместитель наркома обороны), К. Е. Ворошилов (заместитель председателя СНК), Г. К. Жуков (начальник Генерального штаба), Н. Г. Кузнецов (нарком ВМФ и главнокомандующий ВМФ) и Б. М. Шапошников (заместитель наркома обороны).

В экстремальных условиях войны создавались и другие органы власти и управления, выполнявшие чрезвычайные функции, такие как: Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Переселенческий комитет, Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. Кроме того, на территории СССР действовали многочисленные местные республиканские, краевые, областные управления по делам эвакуации, при наркоматах также были созданы специальные отделы по эвакуации, работавшие в тесном контакте с Советом по эвакуации. Только в аппарате Управления по эвакуации населения, созданного при Совете по эвакуации в сентябре 1941 г., на 1 января 1942 г. работало 2757 человек.

Создание и четкая организация работы названных чрезвычайных органов дали свои результаты. Только с июля по ноябрь 1941 г. из прифронтовых районов на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию было эвакуировано более 1500 крупных промышленных предприятий и более 10 млн человек. Была проведена огромная работа по размещению, монтажу оборудования и пуску эвакуированных заводов, обустройству рабочих и их семей, которая осуществлялась совместно с органами власти и управления на местах при самоотверженной помощи местного населения. В результате общих усилий, героического труда людей уже к весне 1942 г. было остановлено падение промышленного производства, наблюдавшееся в первые месяцы войны, и начался его рост. Выпуск военной продукции, несмотря на потерю важных экономических районов, уже в 1942 г. значительно возрос по сравнению с предвоенным периодом и превзошел по своему объему аналогичный показатель в Германии.

Эффективность работы советского государственного управления в годы Великой Отечественной войны во многом объяснялась максимальной централизацией системы власти и управления, позволившей достичь чрезвычайных целей чрезвычайными средствами. На фоне резкого снижения деятельности выборных представительных органов, начиная с сессий Верховного Совета СССР и кончая местными Советами всех уровней, существенно возрастала роль органов исполнительной власти. Условия военного времени требовали от центрального правительства действовать решительно и без промедления, опираясь на жестко выстроенную исполнительную вертикаль власти и административно-директивные методы управления. 1 июля 1941 г. было принято постановление СНК СССР "О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени", наделявшее руководителей наркоматов максимально широкими полномочиями для решения насущных задач по управлению народным хозяйством. Параллельно с этим усиливались репрессивно-карательные функции управления. В июле 1941 г. СНК СССР принял постановление "О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу". Оно предоставляло право местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы. Усиление репрессивных функций потребовало реорганизации НКВД СССР путем деления на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности.

С другой стороны, экстремальность ситуации, связанная с меняющимися условиями войны, равно как и невозможность детального управления из единого союзного центра и только через высшие органы власти, требовали наряду с повышением ответственности и исполнительности значительной степени самостоятельности и инициативы в деятельности нижних звеньев управленческого аппарата. Все это неизбежно вело к некоторой децентрализации в системе государственного управления. Аналогичные тенденции наблюдались в отношениях союзного центра с республиками, права которых в условиях войны также были значительно расширены. 1 февраля 1944 г. был принят Закон "О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат". В свете нового закона были образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Однако на практике реально воспользоваться этими правами смогли только Украина и Белоруссия, принявшие впоследствии вместе с СССР непосредственное участие в качестве первоначальных членов в работе ООН.

Другой не менее важной особенностью государственного управления в годы войны, оказавшей определяющее влияние на весь последующий послевоенный период развития советского общества, следует считать усилившуюся в экстремальных условиях военного времени персонификацию высшей власти на вершине государственной иерархии. Управление государством осуществлялось узким кругом лиц, входящих в ближайшее политическое окружение Сталина. К их числу относились прежде всего Молотов, Маленков, Берия, Каганович, Микоян, Ворошилов, Жданов, Хрущев и некоторые другие. На вершине этой пирамиды стоял Сталин, сосредоточивший в своих руках всю полноту государственной власти, по существу абсолютную, ничем и никем не контролируемую. Он являлся Генеральным секретарем ЦК партии, возглавлял ГКО, ставку Верховного Главнокомандования, произвел себя в Маршалы и Генералиссимусы. Заменив перед войной Молотова на посту Председателя Совнаркома СССР, Сталин впервые с 1917 г. соединил традиционно разделенные партийную и государственную власть. В июле 1941 г. он стал также наркомом обороны. Обладая определенными преимуществами в условиях военного времени, такая чрезмерная концентрация власти в руках одного человека имела ряд крупных недостатков, поскольку была прямо связана с бесконтрольностью власти и порождаемым ею субъективизмом в принятии решений, сопровождалась кадровой чехардой, неоправданно частыми сменами руководящих и военных кадров.

В годы войны окончательно складывается культ личности Сталина. Вместе с успехами Красной Армии во второй фазе войны росла популярность лидера Советского государства, становившегося воплощением национальной гордости. Постепенно в сознании большинства советских людей, связывавших успехи в войне с именем Сталина, личность была заменена символом, вера в который стала безграничной и непререкаемой. Победа в войне еще больше усилила эти процессы, поскольку укрепляла версию о "гениальности" и непогрешимости "отца всех народов", равно как и преимуществе созданной им модели управления.

Особенности и противоречия государственного управления в послевоенный период. Персонификация центра политических решений в лице Сталина

Функционирование системы государственной власти и управления в послевоенные годы происходило под влиянием двух противоположных тенденций, противоборство между которыми было, по мнению современных ученых, лейтмотивом общественного и государственного развития в этот период новейшей советской истории. С одной стороны, победоносное завершение войны способствовало усилению "демократического импульса", породило надежды в широких слоях населения на возможность демократической альтернативы. С другой стороны, именно после войны советский режим окончательно эволюционирует в режим единоличной власти Сталина, приобретая тоталитарный характер.

Война, сопровождавшаяся, как уже говорилось, ослаблением политического и идеологического контроля над различными сферами жизни, заставила частично отказаться от волюнтаристских методов в хозяйственной сфере, что проявилось в возрастании роли различных форм свободного рынка, известной реабилитации мелкотоварного производства. Наряду с некоторой децентрализацией управления и смягчением мер экономического принуждения "демократический импульс" войны проявился также в сфере общественного сознания. Народ-победитель, выигравший одну из самых кровопролитных войн, впервые почувствовал свою значимость в качестве творца истории, а не только "винтика" государственной машины, значительно выросло самосознание основных масс населения. Кроме того, миллионы советских людей, участвовавшие в освобождении Европы от гитлеровского фашизма в составе 10-миллионной Красной Армии, получили возможность своими глазами увидеть и сравнить условия и уровень жизни в странах "загнивающего" капитализма с уровнем жизни основной массы населения в собственном отечестве, который по меньшей мере оставлял желать лучшего. Все это не могло не оказать влияния на настроения в обществе, положило начало процессу стихийной десталинизации общественного сознания в первые годы после войны. Даже в среде значительно обновленной за годы войны партийно-государственной номенклатуры росло осознание необходимости и неизбежности перемен.

Противостояние демократических и тоталитарных тенденций наиболее наглядно проявилось в ходе напряженной дискуссии, состоявшейся в высших эшелонах власти в 1945–1946 гг. при рассмотрении проекта четвертого пятилетнего плана, основной задачей которого являлось восстановление разрушенного войной народного хозяйства и перевод экономики страны на мирные рельсы. В ходе дискуссии выявились два противоположных подхода к проблеме послевоенного экономического развития, отражавшие возникшие в партии серьезные разногласия по вопросу о дальнейших путях развития советского строя в целом. Сторонники одного из них (Маленков, Берия), манипулируя растущей международной напряженностью в 1946–1947 гг. и ссылаясь на неизбежное усиление противостояния капитализма и социализма в условиях наметившейся "холодной войны", ратовали за возврат к довоенной модели экономического развития, строившейся на свехцентрализации в планировании и управлении экономикой и делавшей ставку на ускоренное развитие военно-промышленной базы страны. Сторонники противоположной точки зрения (председатель Госплана Н. А. Вознесенский, Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов и др.), напротив, отстаивали необходимость более сбалансированного развития народного хозяйства, преодоления диспропорций между отраслями экономики, которые сложились в 30-е гг. в результате осуществления ускоренной индустриализации, и по аналогии с восстановительным периодом после Гражданской войны выступали за приоритетное развитие легкой и пищевой промышленности.

Аналогичные предложения, направленные на некоторое смягчение волюнтаристских методов и принудительных мер в области экономического развития, демократизации политической жизни высказывались и в ходе закрытого обсуждения подготовленного в 1946 г. проекта новой Конституции СССР, впервые допускавшего, наряду с признанием приоритета государственной собственности, существование мелких частных крестьянских хозяйств и кустарей. При обсуждении проектов конституции, новой программы и устава ВКП(б) высказывались мнения о необходимости децентрализации управления, предоставлении больших прав регионам, реорганизации колхозов и оживления частного сектора. Вносились также предложения, реализация которых могла способствовать освобождению политики от избыточных функций и в целом демократизации политического режима. Например, предлагалось освободить партию от функций хозяйственного управления, ограничить сроки пребывания на партийной и советской работе и даже ввести альтернативные выборы.

Однако, как показали дальнейшие события, высшее руководство страны предпочитало использовать более привычные, испытанные методы управления страной. Обеспокоенная ростом деструктивных настроений в обществе сталинская номенклатура, ссылаясь на трудности восстановительного периода, сопровождавшегося спадом промышленного производства, ухудшением экономического и финансового положения колхозов, решила вернуться к довоенной модели экономического развития при сохранении видимости демократизации общественной и государственной жизни. В начале 1946 г. Сталин публично заявил о продолжении взятого перед войной курса на завершение строительства социализма и построение коммунизма. Свое теоретическое обоснование установка на возвращение к принудительным и волевым методам в управлении страной получила в последней работе Сталина "Экономические проблемы социализма в СССР", вышедшей в 1952 г. В ней он сформулировал основные приоритеты советской экономической политики, которые, по его мысли, должны были состоять в преимущественном развитии тяжелой промышленности и ускорении процесса полного огосударствления собственности и форм организации труда в сельском хозяйстве. Эти положения аргументировались выводом об усилении агрессивного характера мирового капитализма, находящегося на последней стадии своего развития. Решительно отвергались всякие разговоры о допущении рыночных отношений при социализме.

Послевоенные годы отмечены рядом изменений в структуре государственной власти и управления. Изменения касались в основном положения и структуры органов исполнительной власти. После войны Сталин вернулся к высказанным им в конце 30-х гг. теоретическим положениям, призванным реабилитировать идею сильного государства вопреки марксистскому тезису о его отмирании. Реабилитация институтов, воплощающих традиционное государство, происходила даже на уровне символов, новых наименований. В марте 1946 г. на основании внесенных в Конституцию СССР изменений и дополнений Совет Народных Комиссаров СССР был преобразован в Совет Министров СССР, совнаркомы союзных и автономных республик — в советы министров союзных и автономных республик. По мнению исследователей, преобразование Совнаркома в Совмин было направлено на усиление роли государственного аппарата в системе власти и управления Советского государства. Значительно повышался статус президиумов союзного и республиканских советов министров. Одновременно шло увеличение количества министерств и ведомств (по закону 1946 г. было образовано 49 министерств, в том числе 30 общесоюзных и 19 союзно-республиканских; в 1947 их было уже 58, в 1948 г. — 59).

В состав вновь образованного Правительства СССР — Совета Министров СССР вошли: И. В. Сталин (Председатель Совета Министров и министр Вооруженных Сил СССР); В. М. Молотов (заместитель Председателя и министр иностранных дел); Л. П. Берия, Г. М. Маленков, А. А. Андреев, К. Е. Ворошилов, А. Н. Косыгин (заместители Председателя); А. И. Микоян (заместитель Председателя и министр внешней торговли); Н. А. Вознесенский (заместитель Председателя и Председатель Госплана СССР); Л. М. Каганович (заместитель Председателя и министр промышленности стройматериалов). С целью усиления контроля за решением всех важнейших государственных дел по инициативе Сталина были созданы два оперативных органа: в марте 1946 г. — Бюро Совета Министров СССР (сначала его председателем был назначен Берия, а затем его заменил Сталин), в 1950 г. — Бюро Президиума Совета Министров СССР.

После окончания войны было отменено чрезвычайное положение и упразднены чрезвычайные органы управления: Государственный Комитет Обороны, Ставка Верховного Главнокомандования и др. В 1946–1948 гг. прошли выборы в местные Советы, Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР, позволившие обновить депутатский корпус, практически не менявшийся в годы войны. Были приняты меры по усилению коллегиальности в деятельности Советов, чему способствовал более регулярный созыв их сессий, увеличение числа постоянных комиссий. Так, в феврале 1947 г. в обеих палатах Верховного Совета СССР были созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений, основной задачей которых было упорядочение союзного законотворчества, разработка конституционных основ законодательства в различных сферах управления и общественной жизни. В соответствии с Конституцией 1936 г. в 1948–1949 гг. впервые в истории Советского государства были проведены прямые и тайные выборы народных судей и заседателей, что должно было способствовать усилению законности в стране.

Однако все эти внешне позитивные, демократические изменения в целом не меняли характера сталинского политического режима. Ничего не меняла и произошедшая сразу после войны отмена практиковавшегося до этого совмещения высших государственных должностей одним лицом (в частности, за Сталиным остался только пост Председателя СНК СССР). Напротив, именно в эти годы наблюдается усиление личной власти Сталина, раскручивается новый виток репрессий — одно из главных средств сохранения системы, усиливается идеологический контроль во всех сферах жизни общества.

В послевоенный период Сталин с новой энергией продолжил активно проводившуюся им в довоенный период политику "перетряхивания кадров", направленную на сохранение своего монопольного положения на политическом Олимпе. По данным исследований на март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до одного года, 47 — от одного года до трех лет и 20 — свыше пяти лет. За 1945–1953 гг. неоднократно менялись руководители центральных органов управления. Так, в НКГБ/МГБ СССР наркомы (министры) менялись за это время трижды (В. Н. Меркулов, В. С. Абакумов, С. Д. Игнатьев). Отражением борьбы за власть являлись также меры, направленные на ограничение влияния наиболее известных в государстве руководителей, входивших в ближайшее окружение Сталина — Молотова, Жданова, Микояна, Маленкова, Берия и др. Им противопоставлялись новые более молодые выдвиженцы вождя, которые мало знали о действительном смысле партийных интриг и на поддержку которых можно было рассчитывать.

Ничем иным кроме как стремлением к сохранению своей абсолютной власти, нельзя объяснить возобновленные Сталиным после войны репрессии против крупных государственных деятелей и военачальников. В первую очередь преследования коснулись военных, популярность которых, выросшая за годы войны, не могла не беспокоить Сталина. Были арестованы близкие к маршалу Г. К. Жукову генералы П. Н. Понеделин, Н. К. Кириллов, маршал авиации А. А. Новиков. Сам Г. К. Жуков обвинялся в сколачивании группы недовольных генералов и офицеров и противопоставлении себя правительству и Верховному Главнокомандованию. В июне 1946 г. прославленный полководец был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.

Не обошли репрессии и часть партийных функционеров, в первую очередь тех, в деятельности которых усматривалась хоть какая-то опасность оппозиции. Осенью 1948 г. после смерти Жданова была организована крупнейшая чистка партийной организации Ленинграда — города, к которому Сталин всегда относился с подозрением. В общей сложности по "ленинградскому делу" был арестовано около 2000 человек. Среди отданных под суд и затем расстрелянных 200 видных партийных, советских и хозяйственных работников были: Председатель Совета Министров РСФСР М. И. Родионов, член Политбюро ЦК ВКП(б) и председатель Госплана СССР Н. А. Вознесенский, Секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А. А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П. С. Попков, председатель Ленинградского горсовета П. Г. Лазутин. Все они были обвинены в измене Родине, намерении превратить ленинградскую парторганизацию в опору для борьбы с ЦК партии и т.п.

Одновременно с этим усиливался идеологический контроль в различных сферах жизнедеятельности советского общества. В первый же послевоенный год была развернута кампания по восстановлению несколько ослабленного во время войны контроля над интеллектуальной жизнью общества, целью которой было стремление власти опустить "железный занавес", отгораживающий страну от всего остального мира, воспрепятствовать проникновению в умы советских людей "чуждых социализму" западных идей. Летом 1946 г. началась кампания борьбы с "низкопоклонством" и космополитизмом в различных областях науки, литературы и искусства ("ждановщина"), в которой явно прослеживались новые нотки русского национализма, национальной нетерпимости и антисемитизма. По обвинению в "проамериканском сионистском заговоре" в 1948–1952 гг. были арестованы и приговорены к расстрелу лидеры созданного в годы войны Еврейского антифашистского комитета.

Так же как в свое время последние русские императоры Александр III и Николай II, Сталин в конце жизни решил разыграть национальную карту — дело явно проигрышное в многонациональной стране, способное лишь ухудшить межнациональные отношения. Была продолжена проводимая в годы войны политика депортации народов, результатом которой стало насильственное переселение немцев Поволжья, крымских татар, чеченцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, балкар, молдаван. Применялись самые жесткие меры по отношению к национальным движениям, рост которых на присоединенных к СССР в 1939–1940 гг. территориях был непосредственно связан с борьбой против насильственной коллективизации и советизации. Только в Западной Украине за участие в национальных движениях к 1950 г. было депортировано, сослано или арестовано около 300 тыс. человек. В Прибалтике депортации было подвергнуто 400 тыс. литовцев, 150 тыс. латышей, 50 тыс. эстонцев.

На фоне этих негативных тенденций в жизни СССР происходило дальнейшее усиление личной власти Сталина, который постепенно перестает считаться не только с мнением своего ближайшего окружения, но и с самой партией. С 1939 г. не было созвано ни одного партийного съезда. За все послевоенные годы состоялось только два пленума ЦК партии. Даже Политбюро собиралось не в полном составе, его заседания ограничивались узким кругом наиболее приближенных к Сталину лиц. Рядом с этим усиливается роль личного Секретариата Сталина и специального сектора Секретариата, возглавляемого генералом Поскребышевым. Происходит монополизация Сталиным ленинизма и скрытая замена ленинизма сталинизмом, нашедшая свое воплощение в известной формуле: "Сталин — это Ленин сегодня".

В таких условиях 5 октября 1952 г. после 13-летнего перерыва был созван XIX съезд ВКП(б). Съезд принял решение о переименовании партии в Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС), узаконив тем самым завершение большевистского периода в истории Советского государства. Сам Сталин ограничился только заключительным словом на съезде. Отчетные доклады ЦК по его поручению были сделаны Г. М. Маленковым и Н. С. Хрущевым (по сельскому хозяйству), что в известном смысле отражало сложившуюся расстановку сил на вершине политической пирамиды. По инициативе Сталина Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, имевший значительно более широкий состав (25 членов и 11 кандидатов). Одновременно был удвоен состав Секретариата ЦК (с 5 до 10 членов) и ЦК партии (его численность достигла 232 человек). По мнению Н. С. Хрущева, высказанному им на XX съезде партии, такое расширение состава высших партийных органов потребовалось Сталину для того, чтобы ослабить позиции старой "сталинской гвардии" в лице Молотова, Маленкова, Микояна, Кагановича и др. (по некоторым версиям, планировалось их физическое устранение), окружив их "новичками", менее опытными и легче управляемыми.

На наш взгляд, заслуживает внимания точка зрения, объясняющая произошедшие изменения на партийном Олимпе стремлением Сталина сделать задел на будущее, оставить после своей смерти коллективное руководство: личность Сталина должна была оставаться символом, и другого Сталина не должно было быть. Косвенным подтверждением этой точки зрения может служить то, что расширенный состав Президиума так ни разу и не собирался при Сталине. Из его состава с самого начала было выделено Бюро из 9 человек — Л. П. Берия, Н. А. Булганин, К. Е. Ворошилов, Л. М. Каганович, Г. М. Маленков, М. Г. Первухин, М. З. Сабуров, И. В. Сталин, Н. С. Хрущев. В действительности же в ближайшее окружение Сталина в последние месяцы его жизни входили четыре человека — Маленков, Хрущев, Берия и Булганин.

< Лекция 4 || Лекция 5: 12345 || Лекция 6 >