Лекция 4: Эволюция государственной власти и управления в XIX — начале XX в. Прерванная капиталистическая модернизация России

Подготовка и проведение судебной реформы. Особенности преобразования городского самоуправления

Падение крепостного права, как уже говорилось, поставило в повестку дня наряду с необходимостью перестройки системы управления вопрос о реформе судебной системы в государстве. Одновременно с учреждением земских органов самоуправления была подготовлена и проведена судебная реформа. В 1864 г. были изданы новые "Судебные уставы", изменившие старые формы судоустройства и судопроизводства. Основной особенностью судебной реформы стало создание в России принципиально нового по своему содержанию и характеру суда: вместо прежних сословных судов, существовавших со времен Екатерины II, был учрежден бессословный, общегражданский суд, "равный для всех подданных". В ходе судебной реформы суд был отделен от администрации, устанавливалась независимость и несменяемость судей. В судебную систему впервые вводился общественный элемент в лице присяжных заседателей и выборных мировых судей.

Реформирование судебной системы происходило по двум основным направлениям: 1) изменение прежней системы устройства суда; 2) установление новых принципов судопроизводства. Прежде всего, произошло упрощение системы судебных учреждений. Вместо громоздкой многоуровневой системы екатерининских судов учреждались суды двух уровней: 1) общий (окружной) суд в губерниях; 2) выборные мировые судьи в уездах. Мелкие судебные дела передавались мировому суду. Мировые судьи, избираемые уездными земскими собраниями и городскими думами, должны были судить в уездах и городах мелкие преступления и разбирать тяжбы, по возможности побуждая стороны к примирению и компромиссному решению дел. Апелляционной инстанцией, принимавшей жалобы населения на приговор мирового судьи, выступал съезд мировых судей. Под юрисдикцией мировых судей находилось все население "мировых участков", за исключением крестьян, которые судились в особых волостных судах.

Для суда по более сложным и важным делам в губернских городах создавались окружные суды, имевшие отделения по уголовным и гражданским делам. Гражданские дела разбирались судьями (председателем и членами суда) без присяжных заседателей. При разборе более сложных уголовных дел в состав суда входили присяжные заседатели, которые привлекались по жребию из местного населения и на основании судебного следствия (после тайного совещания) решали вопрос о виновности или невиновности подсудимого, а суд на основании вердикта присяжных выносил приговор. В качестве апелляционной инстанции на приговоры окружных судов выступали судебные палаты или же Сенат. Сенату принадлежал общий надзор за отправлением правосудия в государстве, он же являлся высшей кассационной инстанцией, принимавшей и разбиравшей жалобы на низшие судебные инстанции.

В ходе судебной реформы были изменены не только старые формы судоустройства, но и все основания и принципы производства суда. Дореформенный суд не обеспечивал правосудия. Он зависел от администрации, был доступен коррупции. Следствие находилось в руках полиции. Суд происходил в отсутствие обвиняемого на основании "бумажных" сведений о деле. Отсутствовала защита обвиняемого, возможность обжалования вынесенного приговора. Судебные уставы 1864 г. ввели новые принципы суда. Следствие о любом деле поручалось теперь особому судебному следователю, устанавливалась открытость и состязательность судебного процесса. Вводился институт адвокатуры: обвиняемому назначался защитник из опытных адвокатов-юристов.

Судебная реформа была одним из наиболее удачных преобразований Александра II. Созданная в ходе ее реализации новая судебная система была признана одной из лучших в Европе. Новые принципы судопроизводства способствовали воспитанию в обществе уважения к суду, укрепляли законность.

В тесной связи с крестьянской и земской реформами находилась реорганизация городских органов самоуправления, созданных в свое время Екатериной II. Необходимость городской реформы, начало которой было положено изданием "Городового положения" 1870 г., была обусловлена общим обновлением общественной жизни, развитием товарно-денежных отношений, ускоривших переход России на путь буржуазного развития. Реформы, начатые Александром II, положительно сказались на развитии русских городов: их жизнь приобрела совершенно иной вид. Было основано много торгово-промышленных предприятий и банков, развивалось железнодорожное строительство. Одновременно после отмены крепостного права наблюдалось оживление уездной жизни, возникло земство с его хозяйственными предприятиями. Все это требовало реорганизации устройства городов и городского управления в соответствии с новыми экономическими и политическими условиями.

Хотя городская реформа 1870 г. не меняла прежнего разделения городского общества, установленного Екатериной II (на купеческие гильдии, ремесленные цехи и т.д.), однако сами принципы формирования органов городского самоуправления были совершенно иными. Новые органы городского самоуправления создавались как бессословные органы, были основаны на новых буржуазных началах, основанных на имущественном цензе. Согласно "Городовому положению" 1870 г. горожане, уплачивающие городские налоги, получали право избирать гласных в городскую думу, которая являлась распорядительным органом городского самоуправления и ведала городским хозяйством. Гласные выбирали из своей среды городского голову и членов городской управы как постоянного исполнительного органа думы. Городские думы избирались сроком на четыре года и подчинялись непосредственно Сенату. Городской голова являлся одновременно председателем городской думы и главой городской управы. За деятельностью городских дум и управ наблюдало губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.

Выборы в городские думы происходили по трем куриям, на которые делились все избиратели-налогоплательщики в зависимости от суммы уплачиваемых ими налогов. Поскольку значительная часть городского населения в то время не относилась к налогоплательщикам (рабочие, служащие, интеллигенция, прислуга и т.д.), городские думы по большей части формировались из представителей состоятельных горожан, крупной и средней буржуазии, а избирательным правом в большинстве городов обладало не более 10% городского населения. К основным функциям городского самоуправления относились забота о благоустройстве городов, развитие местной торговли и промышленности, продовольственное дело, организация деятельности учебных заведений и больниц, обеспечение противопожарных мер и др. Финансовую основу деятельности городских дум составлял сбор налогов с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений. Основными проблемами функционирования городского самоуправления был слабый бюджет городских дум, узкое представительство интересов городского населения в выборных органах, низкая активность (абсентеизм) торгово-промышленного класса.

Власть и управление в эпоху контрреформ. Неоабсолютизм и автократическая модель власти Александра III

Убийство Александра II (царя-освободителя) 1 марта 1881 г. революционерами и вступление на престол его сына Александра III открыло новую эпоху в истории России, которую долгое время советские историки называли эпохой контрреформ. Название весьма условное и диалектически противоречивое. Оно по меньшей мере некорректно как с позиции закономерностей развития любого общества, которое при всех условиях не может вернуться назад, так и с точки зрения оценки реального содержания той эпохи, отнюдь не исчерпывавшегося стремлением новой власти пересмотреть итоги реформ и укрепить основы самодержавной власти, хотя преимущественно в этом и состояла специфика времени правления Александра III. Условность термина "контрреформы" особенно очевидна на фоне мощного экономического и промышленного подъема, которым характеризовалось в конце XIX — начале XX в. развитие России. Именно в это время по плану С. Ю. Витте были проведены крупные экономические реформы, означавшие начало капиталистической модернизации страны, которая в перспективе обеспечивала превращение России в одно из экономически развитых государств Европы.

По мнению современных исследователей, политика "контрреформ" по своему содержанию являлась своеобразной формой застоя, сводилась не к отмене проведенных в 60-е гг. реформ, а скорее к их перекройке и торможению. Особенность первых лет царствования Александра III заключалась в том, что, с одной стороны, сохранялась некоторая инерция реформаторских процессов, с другой стороны, по аналогии с правлением Николая I активно разрабатывалась официальная националистическая идеология, призванная обосновать самобытный путь развития России. В новой государственной идеологии в духе старой теории "официальной народности" самобытность трактовалась с точки зрения преимуществ неограниченной самодержавной власти как исторически оправдавшей себя национальной формы правления. Значительно усовершенствованная благодаря усилиям наделенного незаурядным умом К. П. Победоносцева, являвшегося воспитателем Александра III, эта теоретическая конструкция стала той основой, на которой перестраивала правительственную политику новая власть. На этой почве активизировались противники реформ, группа консервативно мыслящих деятелей, входивших в окружение нового императора и оказывавших на него решающее влияние.

Начало правления Александра III было отмечено неожиданным для многих современников, особенно для тех, кто надеялся на продолжение реформ, резкой сменой курса во внутренней политике царского правительства. Изменения касались прежде всего общих принципов управления государством и выразились в решительном отказе новой власти от конституционных преобразований по европейскому образцу. В очередной раз власть сделала ставку на традиционные формы политического управления, приобретавшие в новых условиях характер неоабсолютизма. Начинается новый поворот к "почвенничеству". Основным его содержанием стало усиление автократических методов управления обществом. В определенной мере этому способствовали взгляды на природу власти самого императора, который находился под сильным влиянием своего воспитателя К. П. Победоносцева (с 1880 по 1905 г. обер-прокурор Синода), сумевшего воспитать наследника престола в убеждении о незыблемости исторического самодержавия.

Поворот к "неоабсолютизму" был продемонстрирован властью уже в самом начале правления Александра III. Подтверждением этому стало обсуждение упоминаемого нами ранее проекта реформ министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Этот проект, известный как "конституция Лорис-Меликова", был подготовлен министром незадолго до трагической гибели Александра II и предложен затем на рассмотрение нового императора.

В проекте реформ Лорис-Меликова предлагалось с целью завершения преобразований, проведенных в 60-е гг., создать законосовещательную комиссию из выборных представителей земств и городов, а также лиц, назначаемых императором. Согласно проекту комиссия, собиравшаяся на срок не более двух месяцев, должна была рассматривать законопроекты, которые предварительно обсуждались в двух других специально создаваемых для этого комиссиях: административно-хозяйственной и финансовой. После рассмотрения законопроекта комиссией он поступал в Государственный совет для окончательной доработки. В представленном Александру III в начале апреля 1881 г. "всеподданнейшем докладе" Лорис-Меликов предлагал, кроме того, создать "однородное правительство" для обсуждения важнейших государственных вопросов, усовершенствовать земское и городское самоуправление путем расширения прав городских и земских учреждений, отменить подушную подать и реформировать налоговую систему на новых "всесословных" началах. Предлагалось также провести реформу высшей и средней школы, ввести закон о печати, который устранял бы цензурный произвол и устанавливал практику судебного разбирательства.

Проект Лорис-Меликова, конечно, далеко не являлся конституцией и с точки зрения либерально-демократического идеала был крайне ограничен и несовершенен. Содержавшийся в нем план создания представительного органа лишь с большими оговорками можно оценить как предпосылку формирования в России парламентской системы. По самому большому счету речь в нем шла о назревшей потребности установления диалога между обществом и государством. Тем не менее, как считает большинство исследователей, в условиях страны, недавно избавившейся от крепостного рабства и не имевшей демократических традиций, реализация программы Лорис-Меликова могла стать реальной альтернативой курсу, который был избран Александром III и его окружением. В перспективе это могло способствовать постепенной либерализации бюрократическо-авторитарной системы, подготавливало почву для осуществления всего комплекса задач политической модернизации.

Этого, однако, не произошло. Проект Лорис-Меликова не был поддержан новой властью, а его автор вынужден был подать в отставку с поста министра внутренних дел. В предложенной Лорис-Меликовым программе преобразований власть увидела опасность введения в России конституции, передачи власти из рук самодержавной монархии. В написанном тогда же К. П. Победоносцевым и опубликованном 29 апреля 1881 г. царском манифесте было твердо заявлено о намерении власти последовательно отстаивать самодержавную форму правления.

14 августа 1881 г. было издано "Положение о мерах к охранению государственного порядка и приведения некоторых местностей в состояние усиленной охраны", наделявшее полицейские и репрессивные органы неограниченными полномочиями и вводившее в ряде губерний режим чрезвычайного (военного) правления. Расширялось и само толкование политического преступления. Согласно примечанию к статье 1 Уголовного кодекса административные органы также наделялись репрессивными функциями, получали право привлекать к административной ответственности лиц, не исполняющих их постановлений. Местным властям предоставлялось право высылать "нежелательных лиц", закрывать предприятия, передавать дела в случае необходимости военному, а не гражданскому суду. Одним из последствий всех этих мер стало усиление бюрократического и полицейского надзора в стране. Расширялась сфера деятельности политической полиции, получившей право требовать от любого человека справку о благонадежности при поступлении на работу или учебу.

Несмотря на это как в обществе, так и в высшем эшелоне власти продолжали обсуждаться различные проекты реформирования государственного управления, общество еще "импульсировало" государственными преобразованиями. Особый интерес в этом смысле представляют проект созыва Земского собора, предложенный министром внутренних дел Н. П. Игнатьевым, который заменил на этом посту Лорис-Меликова, и работа получившей в то время широкую известность Кахановской комиссии по реформе местного самоуправления. Земский собор (его предполагалось созвать одновременно с коронацией Александра III) должен был избираться на основе прямых выборов представителями всех сословий — крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства. Основная его цель заключалась в избрании комиссии из 30–40 членов, которая должна была работать при Государственном совете для обсуждения по поручению императора различных вопросов до их вынесения на рассмотрение Государственного совета. Проект был отвергнут под давлением консервативных сил царской властью. Та же участь постигла "Комиссию по проекту реформы местного самоуправления", созданную под председательством товарища министра внутренних дел, члена Государственного совета М. С. Каханова. В 1885 г. она была распущена, и ее функции были переданы в министерство внутренних дел.

На этом фоне еще больше усиливаются позиции консервативного крыла в высших эшелонах власти. Пришедший на смену Н. П. Игнатьеву новый министр внутренних дел Д. А. Толстой начал подготовку земской "контрреформы". С заменой в ноябре 1885 г. министра юстиции Д. Н. Набокова (1878–1885) начинается наступление на судебные установления 60-х гг. По настоянию Д. А. Толстого и под давлением К. П. Победоносцева и редактора "Московских ведомостей" М. Н. Каткова, развернувших в печати кампанию против "засилья "немцев"", последний влиятельный сторонник преобразований 60-х гг. министр финансов Н. Х. Бунге был заменен профессором Петербургского технологического института И. А. Вышнеградским.

Сущность политики "контрреформ". Особенности земской и судебной "контрреформы"

Во второй половине 80-х гг. центральная власть переходит к активной политике "контрреформаторства", начинается "ревизия" ряда преобразований в системе власти и управления, осуществленных в 60-е гг. Перекройка реформ происходила по двум направлениям: 1) усиление сословного начала в управлении, что на практике означало упрочение дворянского элемента и его власти на местах; 2) консервация общины и других традиционных институтов, рассматривавшихся властью в качестве основной социальной опоры самодержавной монархии.

В известном смысле усиление консервативных тенденций в политике самодержавной власти имело основания и было вызвано нарастанием кризисных явлений в обществе, связанных с противоречиями модернизации в России, происходившей, как уже отмечалось ранее, в условиях догоняющего развития на не подготовленной для этого почве.

Основным итогом реформ 60-х гг. была демократизация общественного строя и системы государственного управления в России, что нашло выражение в создании всесословных органов местного самоуправления, всесословного суда, школы, введении всеобщей воинской повинности. Однако это порождало большие проблемы в условиях страны, основная масса населения которой по уровню культуры не готова была к участию в публичной власти и управлении общественными делами. В сложившейся ситуации власть вынуждена была делать ставку на элитарные слои общества, в первую очередь на дворянство.

Выше говорилось, что в ходе проведения реформ 60-х гг. правительство Александра II придавало большое значение усилению роли дворянства в системе местного управления, видело в дворянстве главную опору своим преобразовательским планам в отличие от политики предшествовавшего правления, характерной чертой которого, как нам уже известно, являлось недоверие власти к представителям "первого" сословия и стремление опираться преимущественно на бюрократию. На дворянство, как на образованный класс, правительство возложило руководство новым земским самоуправлением, из дворян по-прежнему назначались высшие чиновники. Однако в условиях пореформенной России это было уже не то дворянство, которому прежде принадлежало исключительное господство в государстве. Дворянство было теперь только "первым среди равных", наделенных гражданскими правами общественных слоев и классов.

Но дворянство не только утратило в ходе реформ свое привилегированное положение, оно переживало одновременно тяжелый материальный кризис, постепенно уступало позиции молодой растущей буржуазии. В большинстве своем дворяне не смогли перейти от старых, основанных на крепостном труде форм хозяйства к новым рыночным формам ведения хозяйства. Они стремительно разорялись, теряли свои земли, переходившие в руки зажиточных крестьян и представителей купечества. Одновременно с этим падала роль дворянства в земских учреждениях, значительно изменивших свой состав за годы, прошедшие с начала земской реформы: ведущая роль в них также постепенно переходила к буржуазии.

Во многом именно эта ситуация побуждала правительство Александра III, заботившееся о сохранении социальной базы самодержавия, принимать меры к упрочению положения дворянства, усилению его главенствующей роли в системе местного управления. Первым шагом в этом направлении стало издание в 1889 г. "Положения о земских участковых начальниках", вводившего в уездах (поделенных с этой целью на земские участки) новый институт земских начальников, с помощью которого правительство стремилось усилить контроль дворянства над органами крестьянского самоуправления. Земские начальники назначались министром внутренних дел из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими административными и судебными полномочиями в отношении местного населения. Им же поручалось руководство полицией и надзор за волостными судами. Отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне мировые судьи назначались также земским начальником, который получал право не только приостанавливать выносимые мировым судьей приговоры, но и отстранять мировых судей. Тем самым ставился под сомнение принцип независимого суда, отделения суда от администрации.

В рамках нового правительственного курса были пересмотрены многие положения судебной реформы 1864 г. В частности, была ограничена деятельность суда присяжных, из общих судов многие дела передавались на рассмотрение в закрытые и военные суды, ряд дел (таких как дела о печати и др.) также изымались из ведения суда присяжных заседателей. Было учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей, в городах вводились губернские присутствия под руководством губернатора, которые являлись кассационной инстанцией для волостных судов и состояли из назначаемых государственных чиновников.

В 1890 г. было принято новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет, вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия. Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворянской) курии он был вдвое понижен.

На той же основе перестраивалось городское самоуправление. Согласно изданному 11 июня 1892 г. новому Городовому положению были изменены правила выборов в органы городского самоуправления, отменены городские избирательные собрания, вместо избирательного налогового ценза вводился имущественный, в связи с чем избирательные права сохранялись преимущественно за крупными домовладельцами и владельцами недвижимого имущества (стоимостью от 300 руб. в мелких городах до 3000 руб. в обеих столицах). Возникшие ранее губернские земские присутствия были преобразованы в присутствия по земским и городским делам, все решения городских дум утверждались губернской администрацией.

Подводя итог характеристике политики "контрреформ" в правление Александра III, необходимо обратить внимание на следующее. Не отрицая в принципе всех негативных последствий взятого Александром III и его консервативным окружением курса на усечение реформ, сопровождавшегося усилением государственного вмешательства во все сферы жизни общества, следует в то же время учитывать реальное положение, которое сложилось в то время в системе управления, и те сложности и противоречия, с которыми пришлось столкнуться новой правящей элите в организации местной власти после реформ 60-х гг. Противоречие это состояло прежде всего в том, что, создав новые земские учреждения и не наделив их принудительной и исполнительной властью, правительство Александра II тем самым не укрепило, а, наоборот, в значительной степени способствовало дезорганизации системы местного управления. Как отмечал в этой связи известный дореволюционный исследователь русского государственного права Н. М. Коркунов, земские учреждения были созданы властью наряду с правительственными органами, не будучи с ними организационно связанными в общую систему местного управления. В результате все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, противопоставлением государственного и земского начал.

С созданием земств усилилась раздробленность местной правительственной администрации, что существенно снижало эффективность ее деятельности. Губернатор терял статус "хозяина губернии", он становился блюстителем законности и государственных интересов в губернии и должен был контролировать местное самоуправление. В такой ситуации новая власть была вынуждена принимать меры, направленные на исправление положения в местном управлении, усиливать систему местной администрации, в том числе за счет дворянского элемента.

В этой связи следует согласиться с теми авторами, кто считает некорректным рассматривать "контрреформы" в системе местного управления, в первую очередь учреждение института земских начальников только как попытку восстановить власть помещиков над крестьянским миром. Речь, очевидно, шла не столько о стремлении власти "реанимировать" с помощью новых институтов местного управления (институт земских начальников) сословное начало в пореформенной России, сколько о возникшей потребности навести некоторый порядок на местах в условиях, когда массы населения только начинали приобщаться к новому для них состоянию свободы.

С одной стороны, учреждение должности земских участковых начальников давало губернаторам возможность руководить органами крестьянского самоуправления, что придавало местному управлению некоторую целостность. С другой — земские начальники были наделены правом отстранять от должности за злоупотребления местных должностных лиц и волостных судей. Это обстоятельство также способствовало укреплению местной администрации. Характерно, что на должность земского начальника согласно Положению от 12 июня 1889 г. могли назначаться дворяне, которые имели высшее образование и значительный стаж административной или судебной деятельности (работавшие до этого мировыми посредниками или мировыми судьями).

Все это, конечно, не отменяло основной установки Александра III на укрепление позиций самодержавия и его социальной базы — дворянства. В качестве наглядного примера исследователи указывают на практику распределения кредитов, существовавшую в то время в России. Так, если Дворянский земельный банк (учрежден в 1885) давал кредит своим клиентам за 4,5% годовых, то Крестьянский банк (создан в 1882) — за 6,5%. К 1886 г. первый выдал ссуд на 69 млн руб., а второй — только на 11 млн руб., причем по данным статистики на долю дворянства в это время приходилось 1,2% всего населения России, на долю сельских сословий — 81,5%. Из 101,7 млн десятин частновладельческой земли в европейской России 53,1 млн принадлежали дворянам, только 13,2 млн находились в личном владении крестьян и 7,6 млн — в распоряжении крестьянских обществ. 30% всех земель находилось в руках 1% землевладельцев.