Лекция 3: Российская империя на пути национальной модернизации. Переход от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Новый этап рационализации государственного управления в условиях "просвещенного абсолютизма". Административные реформы Екатерины II

Политика "просвещенного абсолютизма" в государственной деятельности Екатерины II

Вторую половину XVIII в. в истории развития большинства европейских стран и России принято называть эпохой "просвещенных монархий" ("просвещенного абсолютизма"). Основным содержанием политики просвещенного абсолютизма стало преобразование наиболее устаревших социальных институтов (упразднение некоторых сословных привилегий, подчинение Церкви государству, проведение реформ в сфере суда, школьного обучения, крестьянской реформы, смягчение цензуры и др.) под воздействием требований времени. В своей деятельности просвещенные монархи (Иосиф II в Австрии, Фридрих II в Пруссии) опирались на идеи европейских философов-просветителей, общим положением философии которых было представление о необходимости разумного устройства общества на основе распространения просвещения как среди основной массы граждан, так и среди самих правителей. В литературе эта политика получила образное название "союз королей и философов" или "философ на троне". Типичным представителем этой политики в России была Екатерина II, которую европейские просветители за смелые проекты переустройства общества и преобразования общественных нравов называли "Северной Семирамидой", "Царскосельской Минервой", а сам Вольтер почитал ее за образец просвещенного монарха, радеющего за процветание отечества, служащего для блага общества и народа.

С точки зрения конечной цели политика просвещенного абсолютизма призвана была преодолеть порожденный модернизацией социальный конфликт внутри традиционного общества. При этом считалось, что основным инструментом, разрешавшим этот конфликт, должна стать законодательная деятельность просвещенных монархов. Этот основополагающий принцип просвещенного абсолютизма строился на убеждении, что общество можно совершенствовать, не меняя характера его политического строя с помощью совершенной системы законодательства и эффективной, рационально организованной системы управления.

В то же время сама законодательная деятельность монархов не должна была сводиться к простому упорядочению уже существующих законов. Речь шла о необходимости создания принципиально новой системы регулирования общественных отношений. Центральным механизмом этой системы должна была стать кодификация законов, которая рассматривалась одновременно и как цель — создание новых современных законов, отвечающих духу времени и основанных на последних достижениях философской, политической и юридической науки, и как средство внедрения в общество новых представлений о его идеальном устройстве.

Не случайно Екатерина II свое правление начала с созыва Уложенной комиссии (1767) для составления нового свода законов (нового Соборного уложения взамен принятого в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче). В подготовленном для этой комиссии документе — "Наказе императрицы Екатерины II" утверждались новые представления о роли законов в государстве, о правах и свободах его граждан, пропагандировались политические и правовые идеи корифеев европейской мысли (Т. Гоббса, Ш.–Л. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, итальянского просветителя и юриста Ч. Беккария, известного в то время в Европе своим произведением "О преступлениях и наказаниях"). При составлении "Наказа" Екатерина II использовала, кроме того, сведения из французской Энциклопедии. Важным подспорьем при разработке идеологии просвещенного абсолютизма стали сочинения немецкого философа и публициста И. Юсти, являвшегося одним из наиболее известных теоретиков европейского камерализма. Его капитальный труд "Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния" (ч. 1–4) был переведен на русский язык и издан российской Академией наук в 1772–1778 гг.

Ведущими идеями во всей идеологии Просвещения XVIII в. и политике просвещенных монархий были идеи естественного права и договорного происхождения государства, сыгравшие определяющую роль при переходе традиционных монархий к государствам Нового времени. По мысли теоретиков Просвещения, эти идеи должны были разрешить проблему конфликта между обществом и государством, народом и властью; устранить дуализм, который изначально существовал между суверенитетом государства и правами граждан. Признание договорного происхождения государства предполагало, что общество добровольно делегирует властные полномочия либо одному лицу, либо группе лиц (сословно-представительная форма правления, республика). В исторической перспективе установка на построение государства на основе общественного договора между гражданами и властью имела более радикальный характер, чем позитивная юриспруденция, так как в своей основе была ориентирована на будущие преобразования. Вместе с провозглашаемыми просветителями равенством людей от рождения (теория естественного права), неприкосновенностью частной собственности она закладывала основы будущего правового государства. В контексте политической практики XVIII в. эти теории воплощались в форме "истинной монархии" (Монтескье), что предусматривало ограничение произвола власти основными законами государства, обязательными для всех.

В политике Екатерины II эти идеи нашли выражение в попытке императрицы юридически определить рамки верховной власти, наделить основные сословия набором гарантированных прав и обязанностей (Жалованные грамоты дворянству и городам), поставить предел произволу чиновников. При Екатерине II была предпринята первая серьезная попытка разделения властей на уровне местной администрации. То, что не удалось сделать Петру I, более полно было реализовано Екатериной II: суд был отделен от администрации, создана система самостоятельных судов для каждого сословия в отдельности. Следуя традициям Петра I в части создания действенной системы законодательства и требования неукоснительного соблюдения законов в государстве, Екатерина II в то же время не считала правильными его методы управления государством, в духе просветительских идей выступала за сокращение вмешательства верховной власти в экономические отношения (экономический либерализм), в деятельность органов управления.

В период правления Екатерины II получил дальнейшее развитие процесс институциализации политики и государственного управления, основанный на разделяемом императрицей новом представлении о роли монарха в системе власти и управления, которое к тому времени широко было распространено в Европе. Согласно этому представлению монарх должен был ограничиваться общим "надзиранием" и не вмешиваться в сам процесс управления, делегируя функции управления государственному аппарату и сословным учреждениям. К этому же времени относится первая серьезная попытка (инициированная еще Петром III) регламентировать процедуру выражения воли верховной власти и определить сферу устных царских распоряжений, которые очень часто ставили функционирование всей системы управления в зависимость от субъективных факторов (либо от личных капризов монарха, либо от его окружения). В частности, было установлено, чтобы все устные царские распоряжения императорскому Сенату передавались только через сенаторов и эти устные распоряжения не могли отменить прежние решения монарха, облеченные в письменную форму.

В русле общих принципов, которые утверждались в то время в Европе, находились взгляды Екатерины II на роль полиции и "полицейского права" в управлении государством. Стремясь учредить в России хорошую и точную полицию, Екатерина II исходила из представлений о благотворном воздействии государства и государственной регламентации всех сторон жизни общества на состояние общественных нравов, с помощью полиции рассчитывала внести порядок в повседневную жизнь общества, воспитать в нем уважение к закону и укрепить нравственность.

Нельзя сказать, что Екатерина II была здесь оригинальной. Петр I основывался на том же постулате, когда писал, что "полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фундаментальной человеческой безопасности и удобности". Это наставление предназначалось для Главного магистрата, в подчинении которого находились городовые магистраты, наделенные Петром I и полицейскими функциями. Тогда же была введена и первая полицейская должность генерал-полицмейстера, хотя власть последнего оставалась во многом неопределенной и ограничивалась Санкт-Петербургом. Однако Екатерина II пошла гораздо дальше царя-реформатора в намерении установить твердый порядок в государстве. В ходе проведенных ею преобразований роль полиции в государстве не просто усилилась — сама полицейская деятельность приобрела качественно новое значение. При Петре I огромную роль в системе государственной администрации играли военные, армия, а Табель о рангах приравнивала гражданских чиновников к офицерским чинам, не делая большого различия между военной и гражданской службой. При Екатерине II армия стала выводиться из управления и заменяться полицией: во всех крупных городах империи были созданы новые полицейские должности и учреждения (учреждена Управа благочиния, введены должности городничих), в уездах также учреждалась постоянная уездная полиция (нижний земский суд во главе с капитан-исправником).

Более настойчивой оказалась Екатерина II и в стремлении создать необходимые условия для развития в России среднего класса, упрочить положение городского промышленного и торгового классов, что вполне вписывалось в разделяемые императрицей идеи экономического либерализма. Показательно, что наряду с основной для абсолютной монархии проблемой укрепления дворянского сословия большинство заседаний Уложенной комиссии было посвящено вопросам развития городов, промышленности, торговли. В составленном Екатериной II для обсуждения на этой комиссии "Наказе" был выделен специальный раздел под названием "О среднего рода людей" (т.е. о городском сословии). В нем проводилась мысль, что благосостояние любого государства составляют прогресс и процветание ремесел, промышленности, торговли и что развитие городского сословия должно стать приоритетным в политике центральной власти. С этой целью была подготовлена и проведена новая городская реформа, в результате которой было в целом завершено начатое Петром I дело по организации русских городов и приданию им современного вида. Издание Жалованной грамоты городам (1785) призвано было подчеркнуть то особое значение, которое придавала центральная власть решению этой проблемы. Отныне городское население выделялось как самостоятельное и значимое для страны. Города получили сословную корпоративную организацию, впервые в России создавалось современное, на уровне европейских стандартов, городское самоуправление.

Основным противоречием просвещенного абсолютизма Екатерины II принято считать усиление сословного характера проводимой ею политики, результатом которого стало превращение России в дворянскую империю с господствующим положением дворянства во всех сферах экономической и общественно-политической жизни. По мнению большинства авторов, такая направленность политики Екатерины II шла вразрез с заявлениями императрицы о своей приверженности идеям европейских просветителей, выступавших как раз за ликвидацию сословных различий и упразднение всяких сословных привилегий. Надо, однако, учитывать, что ко времени вступления Европы в Новое время большинство европейских стран прошли длительный период сословного развития, сословия на Западе рано получили широкие права и свободы, чего именно не хватало России. Поэтому стремление Екатерины II очертить границы сословий, дать сословиям, в первую очередь дворянскому, более четкую организацию и наделить их установленными законом правами следует рассматривать скорее как заслугу, а не недостаток ее политики, которая вполне соответствовала ее представлениям о целях и задачах просвещенного монарха в России.

Есть основания полагать, что наряду с жалованными грамотами дворянству и городам Екатерина II готовила такую же грамоту и государственным крестьянам. Однако опасность нового дворцового переворота, зависимость царицы от дворянства, оказавшегося в условиях России одним из наиболее консервативных слоев населения, заставило Екатерину II отказаться от этих планов, так как был бы поднят вопрос и о статусе крепостных крестьян.

Вместе с тем в условиях России политика просвещенного абсолютизма не отличалась последовательностью: больше чем европейским монархам, Екатерине II были свойственны двойственность действий и декларативность обещаний, расхождение между провозглашаемыми целями и средствами их достижения, между словом и делом. Именно при Екатерине II происходит усиление крепостного права, помещики получают неограниченную власть над своими крестьянами. Усиливается экспансия дворянства, претендующего на роль первого сословия в государстве, равно как и стремление власти заручиться его поддержкой. Все это лишает власть возможности проводить самостоятельную политику, делает ее вопреки объявленной цели достижения "всеобщего блага" заложницей сословных интересов дворянства.

Хотя Екатерина II декларировала принцип невмешательства царствующей особы в систему управления и судопроизводства и на словах выступала за введение законности в систему государственных отношений, в условиях сохранения в руках императрицы абсолютной власти были неизбежны и произвол власть предержащих, и коррупция, и фаворитизм. Громко объявленное намерение ограничить произвол власти законом было сведено к ряду второстепенных и непоследовательных мер, направленных на ограничение произвола бюрократических учреждений.

Вопреки провозглашаемым идеям и принципам европейского Просвещения, установкам на разделение властей, обеспечение прав и взаимных обязанностей власти и народа Екатерина II, так же как и ее предшественники, стремилась управлять страной самодержавно и не допускала ограничения своей власти. Даже весьма скромный проект графа Н. И. Панина о создании при императрице совещательного императорского совета был, как известно, отвергнут Екатериной II. По крайней мере, она нашла убедительными опасения своих советников, считавших, что создание нового высшего органа чревато установлением аристократического правления и что реализация проекта Панина превратит Россию из самодержавной монархии в монархию, управляемую олигархическим советом чиновной аристократии.

При Екатерине II усиливается личное начало в управлении. Так же как и Петр I, императрица предпочитала осуществлять управление государством через лично зависимых от нее, близко к ней стоящих и быстро схватывающих ее идеи уполномоченных лиц. Этой цели в значительной мере была подчинена предпринятая Екатериной II в начале ее правления крупная реформа Сената, результатом которой стало подчинение Сената единоличной власти генерал-прокурора, выполнявшего указания императрицы и контролировавшего все действия сенаторов. На этой же основе происходила перестройка центрального и местного управления, была проведена одна из самых мощных в истории России губернская реформа 1775 г., направленная на создание единообразной системы управления на всей территории Российской империи.

По мнению современных исследователей, эта реформа фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории империи, который в целом соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Эту особенность екатерининского правления очень тонко подметил Н. М. Карамзин в своей знаменитой "Записке о древней и новой России". По его словам, императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или какие-то совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, введя должность генерал-губернаторов на всей территории России, она назначала на эти должности людей, пользовавшихся ее безграничным доверием (князь Г. А. Потемкин-Таврический, граф П. А. Румянцев-Задунайский, Я. Брюс, Р. И. Воронцов и др.).

Национальный тип дворянской империи и особенности сословной политики Екатерины II

XVIII в. вошел в историю как золотой век российского дворянства. Именно в этот период дворянство из служилого сословия, главной обязанностью которого было находиться на государевой службе, считавшейся обязательной государственной повинностью для всех дворян, постепенно превращается в привилегированный класс русского общества, наделенный исключительными правами: владеть землей и крепостными крестьянами. Это особое положение дворянства среди других сословий со временем воспитало в нем настроения превосходства и избранности, подчас непомерные политические амбиции. В то же время осознание ответственности за судьбу государства, вверенного ему в управление, развивало и укрепляло в дворянстве чувство сословной чести, сформировавшей определенный кодекс дворянского поведения, представления о том, что прилично, а что неприлично делать дворянину. Власть старалась поддерживать эти настроения в среде дворянства. Принимая меры к консолидации дворянства, она проявляла подчас чрезмерную заботу о чистоте его рядов, стремясь ограничить проникновение в высшие слои дворянского сословия демократических элементов, что превращало дворянство в замкнутое сословие.

Начало процессу консолидации дворянства было положено при Петре I, который Указом о единонаследии от 23 марта 1714 г. уравнял дворянские поместья с вотчинами и тем самым объективно способствовал ликвидации сословных перегородок внутри дворянского сословия. Однако в условиях петровской тотальной регламентации, ставившей все сословия в зависимое от государства положение, дворянство не могло чувствовать себя привилегированным сословием. Петр I настаивал на обязательной и бессрочной службе дворян и считал, что только на основе своих способностей и личного усердия дворяне должны продвигаться по служебной лестнице. Обязательным было обучение молодых дворян, которые должны были по заведенному порядку до 15 лет обучаться грамоте, геометрии и другим точным наукам в специально создаваемых школах при монастырях и архиерейских домах. Существовало правило, согласно которому уклонявшийся от обязательного обучения дворянский отрок лишался права жениться.

Той же цели — по возможности привязать дворянство к государственной службе — должен был служить Указ о единонаследии. Он запрещал землевладельцам дробить свои имения, передавая их в равной мере всем наследникам, и требовал, чтобы помещики завещали свое наследство только одному из сыновей. Предполагалось, что не получившие недвижимости сыновья должны будут, чтобы прокормиться, служить, добывать свой хлеб "службою, учением, торгами и прочим". Другой не менее важной причиной появления данного Указа было стремление центральной власти сохранить экономическую основу монархии — крупное дворянское землевладение и предотвратить оскудение дворянских фамилий в результате дробления их имений. Однако, несмотря на всю строгость мер, отличавшую петровское правление, многие дворяне стремились всеми способами уклониться от государственной службы, предпочитая службе в полках и канцеляриях жизнь на вольных хлебах.

После смерти Петра I дворянство, стремясь избежать обязательной службы, все настойчивее выступает за расширение своих прав. При преемниках Петра, приходивших к власти с помощью дворянской гвардии, дворянство добивается ряда привилегий. После возведения на российский престол Анны Иоанновны оно открыто потребовало от курляндской герцогини облегчения дворянских повинностей. Императрица, обязанная победой над Верховным тайным советом дворянской гвардии, отблагодарила дворянство за оказанную услугу. Первоначально это выразилось в расширении землевладельческих прав дворянства: Указом от 17 марта 1731 г. был отменен Указ Петра I о единонаследии, на чем настаивало дворянство, вновь стала практиковаться раздача государственных земель дворянам, прекращенная в свое время Петром I.

В то же время правительство еще не решалось пойти на существенное изменение служебных требований, предъявляемых к дворянству, справедливо опасаясь, что, если дворяне перестанут служить, Россия окажется без офицеров в армии и без чиновничества в государственной администрации. Манифестом 1736 г. "О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной" был лишь изменен срок службы дворян, который теперь ограничивался 25 годами (сами дворяне настаивали на 20-летнем сроке). Кроме того, дворянство получило возможность начинать службу не с рядовых солдат, как это было заведено при Петре I. С этой целью в 1731 г. учреждается специальный "Сухопутный шляхетский корпус", его выпускники получают право сразу производиться в офицеры, "не быв в солдатах, матросах и других нижних чинах".

В 1737 г. с целью улучшения подготовки чиновников был создан институт юнкеров при Сенате и коллегиях. Согласно утвержденным Кабинетом министров правилам приема дворян в коллегии юнкеров, дабы получить навык в делах государственного управления, юнкера должны были обучаться два раза в неделю грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В правление императрицы Елизаветы Петровны этот список пополнили история, французский и немецкий языки. После пятилетнего обучения юнкера производились из нижних должностей копиистов и канцеляристов в секретари. При Елизавете Петровне дворянство, получив ряд новых привилегий (ограничение срока действительной службы в полках 10–12 годами, некоторые имущественные привилегии), приобрело более широкие возможности для получения образования. Этому способствовало открытие в 1755 г. Московского университета, в стены которого допускались и лица непривилегированных сословий, окончившие учрежденные тогда же гимназии (при Московском университете и в Казани).

Одновременно правительство стремилось отделить потомственное дворянство от других низших слоев населения путем его обособления и освобождения от "пришлых элементов". Лица, получившие личное дворянство своей службой, лишались возможности пользоваться льготами потомственного дворянского класса, им запрещалось покупать людей и деревни. Из дворянской среды выводились люди, чье дворянское происхождение вызывало сомнение. С 1756 г. был принят ряд постановлений Сената, устанавливавших, что в дворянские списки могут быть внесены только лица, доказавшие свое дворянское происхождение.

Все эти изменения в положении дворянства в целом тем не менее не меняли установленного со времен Петра I характера комплектования государственного аппарата. Дворяне по-прежнему обязаны были служить, как и прежде, подавляющая часть чиновников либо рекрутировалась из дворянского сословия, либо приобретала дворянство в результате государственной службы, что изначально придавало российской бюрократии ярко выраженный сословный характер. Ситуация стала меняться только во второй половине XVIII в., когда, встав у власти, Екатерина II специальной "Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства" (1785) подтвердила положения изданного Петром III Манифеста о вольности дворянства (январь 1762), освобождавшего дворян от обязательной государственной службы.

Трудно сказать, что заставило императрицу пойти на этот рискованный шаг, в перспективе создававший одну из самых острых проблем для русского государства — проблему кадрового обеспечения гражданской и особенно военной службы, с чем вскоре пришлось столкнуться Александру I. Возможно, Екатерина II поддалась общему настроению в среде дворянства, которое стремилось стряхнуть с себя бремя обязательной государственной службы. Не исключено, что этот шаг был продиктован искренним стремлением императрицы хоть что-то изменить в характере государственного строя в России, своей тотальной регламентацией вызывавшего справедливую критику прогрессивной европейской общественности, чье мнение Екатерина II не могла не учитывать. Представляет интерес точка зрения, согласно которой, подтвердив освобождение дворян от обязательной службы, Екатерина II тем самым хотела освободиться от опеки дворянства (ведь она, так же как и ее предшественницы, во многом была обязана ему своим приходом к власти), делала ставку на формирование профессиональной бюрократии в России, лично зависящей от воли монарха.

Но, даровав жалованную грамоту дворянству, Екатерина II исходила не только из конъюнктурных соображений. Как просвещенный монарх она понимала необходимость наделения основного сословия России не только привилегиями, но и юридически закрепленными личными правами и обязанностями. Подтвердив все владельческие права дворянства на наследственные и вновь приобретаемые имения и превратив дворянство в господствующее сословие, обладавшее монопольным правом на владение, пользование и распоряжение землей и ее недрами, Екатерина II впервые в истории России попыталась создать условия, обеспечивающие защиту личности дворянина и неприкосновенность прав собственности. Отныне личность дворянина была защищена законом, его нельзя было наказать кроме как по решению суда, телесные наказания дворян также запрещались. В перспективе это вело к формированию в России правового пространства (пока только для одного сословия), гарантирующего права личности, воспитывало в русском дворянстве чувство собственного достоинства и, в конечном счете, приучало власть уважать личность, права которой были унижены и попраны всеми предшествующими правлениями. Именно на эту главную заслугу Екатерины II указывал А. И. Герцен, когда писал, что благодаря ее правлению в России было воспитано "первое непоротое поколение".

Освобождение дворян от обязательной государственной службы имело и другое важное последствие. Как уже отмечалось, Екатерина II пошла дальше своих предшественников в стремлении дать четкую организацию русским сословиям. В первую очередь это относилось к дворянскому сословию. Хотя к правлению Екатерины II дворянство в целом уже сформировалось как привилегированное сословие, оно не имело твердой внутренней организации. Оно было объединено преимущественно служебными отношениями, связанными со службой в армии и полках. Своими реформами Екатерина II дала дворянству новую организацию — сословную. Прежде дворяне, занятые на государственной службе, жили в основном в столицах и губернских городах и лишь изредка появлялись в своих поместьях. По этой причине они были ограничены в своих возможностях участвовать в местном управлении и самоуправлении. Теперь же с освобождением от обязательной государственной службы дворяне стали возвращаться в свои родовые усадьбы и деревни, что позволило власти приступить к формированию на местах дворянского сословного сообщества и усилить роль дворянства в местном управлении и самоуправлении (создание выборных дворянских собраний в губерниях и уездах). Таким образом, при Екатерине II дворянство стало не только привилегированным сословием, но и получило внутреннюю организацию, возросла его роль в государственном управлении. Большинство проводимых Екатериной II реформ в сфере управления и суда имели сословный характер, укрепляли положение "благородного дворянского сословия".

Реорганизация высшего и центрального управления

В первые годы правления Екатерина II, занятая вопросами укрепления своих позиций на российском престоле, доставшемся ей в результате очередного дворцового переворота и устранения законного монарха (ее мужа, Петра III), не проводила широких реформ. Вместе с тем, изучая состояние дел в управлении государством, она обнаружила в нем много такого, что не соответствовало ее представлениям о должном государственном устройстве. В этой связи сразу после прихода к власти императрица попыталась внести ряд существенных изменений в доставшуюся ей в наследство систему власти и управления. В основе намеченных преобразований, наряду с объявленным Екатериной II желанием привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные "пределы и законы", лежало стремление восстановить значение самодержавной власти и обеспечить самостоятельность верховной власти в проведении государственной политики. В перспективе принятые меры должны были усилить централизацию государственного управления и повысить эффективность работы государственного аппарата.

Указом от 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II и ее советников она должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, который неоднократно перестраивался и менял свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин, легших в основу реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвоив себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у императрицы была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх, она не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными полномочиями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями обладал первый департамент. В его ведении находились особо важные вопросы государственного управления и политики: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от его имени. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II — ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным правом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первого департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и в отличие от прежнего порядка обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседание Сената (раньше это могли делать все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу, монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей, Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 г. на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека — князя А. А. Вяземского, прослужившего на этом посту без малого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления планов по преобразованию государственного аппарата.

Одновременно с реформой Сената, сводившей этот высший орган в государстве к положению центрального административно-судебного учреждения, была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую императрица сносилась с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I, также предпочитавшем действовать по своей инициативе и полагавшемся в делах управления на личный авторитет. Созданный им Кабинет служил царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами, а затем был восстановлен в новом качестве его дочерью императрицей Елизаветой Петровной. Желая управлять государством лично по примеру своего великого родителя, она учредила, кроме прочего, Кабинет Ее императорского величества во главе с И. А. Черкасовым (в свое время он служил в Кабинете Петра I). При Екатерине II это учреждение было преобразовано в канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей, которые оказывали огромное, часто решающее влияние на формирование государственной политики.

Той же цели — усилению централизации государственного управления — была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, она завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных ("экономических") крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей и монахов, а духовенство окончательно превратилось в одну из групп государственного чиновничества.

При Екатерине II в соответствии с отмеченными нами ранее представлениями императрицы о роли полиции в государстве усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деятельности государственных учреждений. В общем русле этой политики следует рассматривать создание и деятельность сенатской Тайной экспедиции (октябрь 1762), учрежденной вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии и находившейся под личной опекой Екатерины II. Эта особая структура Сената, получившая статус самостоятельного государственного учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, созданных в период пугачевского восстания, через нее прошли все политические процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената, Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссии по составлению нового "Уложения". Комиссия работала неполных полтора года (1767–1768) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созывалось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала в 1754–1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.

Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при общей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В. О. Ключевского, были заимствованы большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я — о благочинии, т.е. о полиции, и 22-я — о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" захватывал широкую область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла ожидаемых результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.

"Учреждения" о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления

7 ноября 1775 г. был издан указ "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II — губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до "великих реформ", осуществленных Александром II во второй половине XIX в.

Приступая к областной реформе, Екатерина II исходила из убеждения, что "целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении". Основной целью реформы было преобразование местного управления на началах строгой централизации и унификации всех местных учреждений, что в перспективе должно было обеспечить определенный порядок в управлении и облегчить контроль над обширной территорией со стороны центрального правительства. Эта реформа готовилась Екатериной II наиболее тщательно. По свидетельству С. М. Соловьева, Екатерина II, желавшая лично познакомиться с состоянием дел в управлении государством, была первой после Петра Великого государыней, которая предприняла ряд поездок по России с правительственными целями (в 1763 г. она побывала в Ростове и Ярославле, в 1764 г. — в Остзейском крае, в 1767 г. совершила поездку по Волге до Симбирска).

Из этих поездок, равно как и из обсуждавшихся на Уложенной комиссии депутатских наказов, Екатерина II вынесла удручающее впечатление о положении дел на местах. Поражал не только полный произвол местной администрации, но и вообще отсутствие на местах хотя бы отчасти налаженной системы управления, способной проводить политику центральной власти, что во многом было связано с падением роли губернаторов в местном управлении. В известной мере такое положение являлось результатом непродуманных преобразований областной администрации, произведенных в последние годы правления Петра I и после его смерти, когда большинство губернаторских функций на местах было передано воеводам, управлявшим провинциями.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала специальный указ "Наставление губернаторам", результатом которого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор. Губернаторы объявлялись представителями царствующей особы и исполнителями императорской воли, им были подчинены все местные учреждения, в том числе те, которые прежде не находились в их ведении.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления. Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния — провинция — уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния — уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300–400 тыс. жителей, в уезде — от 20 тыс. до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер- и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур- и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.