Опубликован: 22.11.2016 | Доступ: свободный | Студентов: 4021 / 3082 | Длительность: 20:13:00
Специальности: Социолог, Журналист
Лекция 1:

Государство, власть, управление: современные подходы и национальные особенности

Основные исходные методологические положения курса

Основным методологическим подходом, который может быть разумно использован в предлагаемом учебном курсе (наряду с необходимостью формально-юридического анализа государственных институтов и органов государственного управления), должно стать, по мнению автора, изучение истории государственного управления с позиции историко-социологического, историко-культурного и институционально-управленческого анализа.

Преимущество такого подхода состоит в том, что изучение истории государственного управления в этом случае выводится за рамки абстрактного, правового, чисто юридического анализа. В то же время в поле исследования включаются не только закономерности возникновения и эволюция государства и его институтов, но и социальная структура общества, взаимодействие государства с общественными институтами и населением, формирование и развитие политико-административных элит и государственной бюрократии, их функции и особенности, влияние на систему власти и управления социально-экономических, географических, геополитических, культурных и иных факторов.

С точки зрения учета специфики предмета курса (изучение истории государственного управления) для понимания и осмысления политико-административного управлении в России, по мнению автора, важен не столько анализ формальных его сторон (институты, учреждения), сколько изучение самого политического процесса как совокупной деятельности всех субъектов политических отношений, посредством которой происходит формирование, изменение, преобразование и функционирование политической системы.

При этом в категории "политико-управленческих решений" определяющую роль играют общеполитические решения (конституция, законы и т.д.), которые имеют не только первичное и общеобязательное значение для всех других решений, но и приводят в действие всю нормативную подсистему политической системы, в первую очередь принимаемые во исполнение законов акты органов государственного управления.

Автор курса не разделяет господствовавшей до последнего времени доктрины "политико-управленческой дихотомии" (отделение политики от управления), считая правильной точку зрения, согласно которой в современных условиях и особенно в условиях России управленческий процесс должен рассматриваться как составная интегральная часть политического процесса.

Так или иначе, перед чиновниками и государственными учреждениями как субъектами государственного управления всегда стоят проблемы политического характера, обусловленные целым рядом факторов, как объективных (необходимость принятия решения о распределении ресурсов или благ между частными лицами, ожидаемая реакция руководства, средств массовой информации и т.д.), так и субъективных (соображения престижа данного должностного лица, уровень профессиональной подготовки, идеологические взгляды и моральные убеждения чиновников и т.д.).

В то же время политизация процесса выработки решений в органах государственной власти, как показывает опыт многих стран, неизбежно порождает так называемую бюрократическую дилемму. Суть ее состоит в том, что, с одной стороны, от бюрократического аппарата требуют четкого исполнения установленных правил и процедур, с другой — хотят, чтобы административная система гибко реагировала на каждую конкретную ситуацию.

Именно с этой целью в последнее время в научный и практический оборот введен термин "государственный менеджмент", скорее как дополняющий, а не противопоставляемый понятию "государственное управление". Если под понятием "государственное управление" понимается вся деятельность органов государственной власти по законоприменению и реализации политических установок, то под термином "государственный менеджмент" обычно понимают конкретные управленческие операции и стереотипы поведения должностных лиц (в научной литературе чаще употребляется термин "государственное администрирование").

В предлагаемом учебном курсе автор счел возможным и необходимым использование и применение (в разумных пределах, с учетом цивилизационных особенностей России) новейших методологических подходов и методик исследования политико-государственного развития российского общества.

К ним автор учебника относит, в частности:

  1. положения и выводы современных геополитических теорий, особенно важных для изучения государственно-политического развития России, которую следует, по мнению автора, изучать прежде всего как геополитическую величину — не только во времени, но и в пространстве.

    К важным геополитическим идеям, объясняющим некоторые особенности формирования и развития российской государственности, следует отнести в первую очередь такие как: влияние больших континентальных пространств на создание транспортной, коммуникационной и управленческой инфраструктур; зависимость силы и слабости геополитического субъекта от размеров контролируемого им пространства в силу объективных пределов самодостаточности; влияние геополитического типа развития на характер и тип политической культуры общества и др.

    ;
  2. современные теории модернизации, позволяющие выявить степень влияния "вторичной" ("отраженной") модернизации ("модернизации вдогонку"), характерной для России, на формирование и развитие основных модернизационных кризисов.

    С точки зрения автора, в силу остроты основного социокультурного противоречия (несовпадения европеизированной элиты и традиционалистских народных масс) развитие России в новое и новейшей время шло в русле "консервативного обновления", а либеральные ценности использовались властью в разные исторические периоды (Александр I, Александр II) скорее как средство сохранения стабильности, а не как цель развития общества

    ;
  3. оригинальную, по ряду положений сближающуюся с широко распространенной в западной социологии теорией модернизации, социокультурную модель России А. С. Ахиезера, автор которой рассматривает Россию как своеобразную промежуточную цивилизацию, "застрявшую" между традиционным и либеральным обществами. Для этого состояния общества, считает Ахиезер, были в целом характерны гибридные черты: монополия на дефицит в области экономического развития; особые формы демократии, латентно содержащие значительные пласты архаических ценностей, в политической сфере; система особых "хромающих" решений в административном управлении. Учитывая обозначенные выше подходы к изучению основных проблем предлагаемого учебного курса, важным представляется предложенный А. С. Ахиезером анализ основных социокультурных противоречий, породивших в России феномен "расколотого общества" с преобладающим влиянием инверсионной логики развития. Большой интерес представляет также выделение ученым исторических циклов общественно-государственного развития России, характеризуемых автором через призму становления и смены систем нравственности — от вечевой, соборной и авторитарной, утилитарной и либеральной до ее гибридных форм, в частности "псевдосинкретической", положенной в основу советской государственности после 1917 г.;
  4. современную теорию бюрократии, в том числе активно разрабатываемую западной социологией, но еще не освоенную отечественной наукой такую форму управления, как патримониальное господство (патримониальная бюрократия), представлявшую собой один из типов традиционного господства, основанный на принципе личной преданности и личном характере власти, и предшествовавшую современной рациональной бюрократии. Этот тип господства и бюрократии занимал центральное место в политической социологии М. Вебера и, по мнению ряда ученых, может быть плодотворно применен к характеристике российской бюрократии практически на всех этапах развития российского государства;
  5. известную социологам и политологам четырехфакторную модель организационно-управленческих культур, или "управленческую матрицу" Г. Хофштеде — Д. Боллинже, выделивших четыре основных параметра управленческой культуры (уровень иерархии, или "дистанция власти", стремление избежать неопределенности, индивидуализм — коллективизм, преобладание мужских или женских ценностей). Использование этой модели позволяет выявить многие специфические особенности российской управленческой культуры (в определенном смысле как "вертикальной культуры"), влияющие на характер и эволюцию государственного управления в России.

Особое внимание автор учебника уделяет осмыслению влияния мобилизационного ("догоняющего") типа развития России, через призму которого рассматривается большинство проводимых реформ государственного управления и который, по мнению современных авторов, во многом предопределил развитие России в трех основных режимах: катастрофической эффективности, катастрофической неэффективности и застоя.

С влиянием мобилизационного типа развития России непосредственно связана такая особенность исторической эволюции российской государственности, как дискретный (прерывистый) характер развития русского общества. Исходя из этой особенности, ряд авторов считает правильным выделять в истории России не какие-то отдельные исторические периоды (киевский, московский, петербургский), а особые субцивилизациии — принципиально различные этапы развития, которые отличались друг от друга не только характером власти и управления, но и всей системой ценностей, самим типом культуры.

Считается, например, что население Киевской Руси (древнерусская субцивилизация) внутренне осознавало себя, особенно после принятия христианства, принадлежащим к общеевропейской цивилизации, которая отождествлялась им с христианским миром. Древняя Русь еще не противопоставляла себя Европе (об этом, в частности, свидетельствует "Слово о законе и благодати" митрополита Илариона). И напротив, в московский период (московская субцивилизация) в связи с активной борьбой Москвы с Великим княжеством Литовским и Польшей и особенно после превращения Москвы в результате падения Византии в центр православия ("Москва — Третий Рим") постепенно происходит поворот России к "почвенничеству", к Востоку. Новая ситуация привела к изоляции России от Европы на долгое время, сопровождалась резким противостоянием России католическому Западу, европейским политическим ценностям и институтам. Точно так же, как московская субцивилизация по характеру основных ценностей и менталитету общества резко отличалась от древнерусской, становление Петербургской России (имперская субцивилизация) характеризовалось кардинальной сменой самого типа культуры, что в определяющей степени было связано с активно проводимой Петром I европеизацией России. Если для московской субцивилизации главными ценностями были религиозные ценности ("святая Русь", "последнее православное царство"), то, напротив, в петербургский период сакральный (божественный) характер приписывается самому государству, которое выступает для власти предметом нового культа. Господствующей становится политика государственного патернализма, Россия в отличие от большинства европейских стран того времени, развивавшихся в сторону сословно-правового государства и гражданского общества, приобретает характер чисто политического общества.

Значительное место в учебном курсе отводится характеристике особенностей политической культуры России и их влиянию на характер и эволюцию государственного строя и государственного управления (этатизм, патернализм, персонификация властных отношений, вотчинная психология политической элиты, приверженность харизматическим лидерам и др.). Как качественная, интегративная характеристика всей политической жизни общества, его политической системы, категория политической культуры общества позволяет проследить эволюцию государственной системы и государственного управления в России, особенности перехода от традиционной организации управления к рациональной, сравнить аналогичные процессы в России и Европе.

По мнению автора, при изучении истории государственного управления в России особенно важно учитывать определяющие фундаментальные идеи и ценности, которые составляли основу русского национального самосознания и на которые часто не обращают должного внимания. Сформировавшиеся на самом раннем этапе развития российской государственности, они в большинстве своем оставались неизменными на всем протяжении истории России, оказывая существенное влияние на характер общественно-политических отношений в стране. К ним, в частности, относятся:

  1. идея единства русского народа, оказавшая, как мы постараемся показать дальше, не только благотворное, как это обычно представляется, влияние на развитие русского общества (очень часто на этой основе частное подчинялось в нашем государстве общему, интересы личности ставились в зависимость от интересов государства);
  2. выросшая из общинной формы устройства и глубоких вечевых традиций Древней Руси идея земщины, земского начала в жизни общества как возможности и права народа самому управлять своими делами;
  3. идея взаимного служения общему благу, исходившая из самой сути православной религии и олицетворенная в условиях России самим государством, с древних времен объединявшим два параллельных элемента политической власти — монархический и земский;
  4. идея "ничейности" земли, принадлежности ее только Богу и связанное с этим особое отношение русского народа к институту частной собственности, резко отличавшееся от римской идеи священного характера частной собственности.

Все перечисленное составило методологическую основу электронного учебника "История государственного управления в России".

Хотя учебные курсы по данной дисциплине читаются сегодня в соответствии с Государственным стандартом высшего образования во всех вузах страны, имеющих специальность "Государственное и муниципальное управление", приходится констатировать явно недостаточное их обеспечение учебной и методической литературой. За исключением вышедших в последнее время нескольких учебников для вузов, трудно назвать что-либо еще. В известной степени такое положение можно объяснить тем, что история государственного управления как учебная дисциплина появилась в системе высшего образования нашей страны совсем недавно, в советское время она не входила в учебные образовательные программы.

Среди наиболее значительных работ последнего времени следует выделить учебники и учебные пособия по истории государственного управления в России и российской государственности, изданные учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Ростовского государственного университета, Северо-Кавказской академии государственной службы, РГГУ, Московской государственной юридической академии. В них впервые по-новому на основе последних достижений науки поставлены многие вопросы государственного управления и государственного строительства в России, преодолеваются прежние однолинейные подходы к оценке российских государственных деятелей и реформаторов, исследуется влияние на становление и развитие российской государственности особенностей национального менталитета и политической культуры общества, воплощается новая парадигма учения о государстве. Ряд учебных изданий подготовлен профессорско-преподавательским составом кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления. К наиболее значимым из них следует отнести изданный в 1997 г. под редакцией профессора Н. И. Глазуновой первый в России справочник "Государственное и муниципальное управление", а также вышедшее совсем недавно учебно-методическое пособие для государственных служащих "Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы".

Из других учебных изданий, особенно важных для освоения нашего курса, необходимо назвать работы Т. П. Коржихиной, посвященные изучению государственных учреждений СССР, а также выдержавший три издания учебник Н. П. Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России" — наиболее авторитетного в этой области советского автора.

Неоценимую помощь в освоении проблем курса могут оказать труды выдающихся дореволюционных отечественных государствоведов, историков и правоведов Э. Н. Берендтса, М. Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, К. Д. Кавелина, А. А. Кизеветтера, В. О. Ключевского, Н. М. Коркунова, С. М. Соловьева, Б. Н. Чичерина.