Бюджет и управление бюджетной системой Российской Федерации

8.2. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство стран определяется их государственным устройством. В унитарных государствах (Англия, Франция, Япония, Италия и др.) бюджетная система, представляющая собой совокупность бюджетов всех административно-территориальных единиц, состоит из двух звеньев: государственного и местных бюджетов. Главным звеном является государственный бюджет, в котором концентрируется основная часть ресурсов государства. Местные бюджеты в государственный бюджет не входят. Они составляются, утверждаются и исполняются местными органами власти.

В федеративных государствах, в том числе в Российской Федерации, бюджетная система включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов Федерации и местные бюджеты. Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов, местных бюджетов. В ФРГ имеются федеральный бюджет, бюджеты 10 земель и бюджеты общин. В бюджетной системе федеративных государств нет единства: местные бюджеты не входят в состав бюджетов членов Федерации, а доходы и расходы членов Федерации не включаются в федеральный бюджет.

Государственные бюджеты западных стран обычно состоят из двух частей: 1) текущих доходов и расходов; 2) расходов на капитальные вложения. Такая структура бюджета характерна для Англии, Италии и других стран.

В СССР государственный бюджет включал в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет социального страхования. В свою очередь государственный бюджет каждой союзной республики объединял республиканский бюджет, бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в состав АССР. Бюджет края (области) объединял краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов и города. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Последние, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения делений не имели. Каждый уровень власти наделялся фондом денежных средств (бюджетом), и за счет этих бюджетов реализовывались весьма скромные функции децентрализованной власти.

В СССР устойчивость бюджетной системы обеспечивалась жесткой вертикалью исполнительной власти, согласованной бюджетной политикой на всех уровнях и монопольным государственным представительством практически во всех сферах экономики. Предпринимательские риски государства в отсутствие частного сектора, представляющего собой основной источник неопределенности, были минимальны. Действовал принцип подведомственности для плательщиков и получателей бюджетных средств. В советский период бюджетная система в течение многих десятилетий сохранялась неизменной, ее стабильность была обусловлена государственным устройством СССР.

С переходом экономики страны на рыночные отношения бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в настоящее время ее составляют три уровня:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Бюджетная система Российской Федерации (Бюджетный кодекс РФ)

Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Вступление в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 1 января 2006 г. существенно повлияло на структуру бюджетной системы субъектов Федерации. В соответствии с этим Законом в бюджетной системе субъектов выделился новый уровень бюджетов. Местные бюджеты состоят из бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов, включающих бюджеты районов и бюджеты поселений (сельских и городских).

Так, на территории Самарской области образовано: 10 городских округов, 27 муниципальных районов, 13 городских поселений и 292 сельских поселения (рис. 8.2).

Рис. 8.2. Система бюджетов субъекта Российской Федерации (Самарской области)

Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке. В настоящее время функционируют следующие государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях: Пенсионный фонд Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Важно остановиться на таком аспекте бюджетной системы, как принципы бюджетной системы. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксированы основные принципы бюджетной системы Российской Федерации(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"):

1. единство бюджетной системы Российской Федерации;
2. разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
3. самостоятельность бюджетов;
4. равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
5. полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
6. сбалансированность бюджетов;
7. результативность и эффективность использования бюджетных средств;
8. общее (совокупное) покрытие расходов;
9. прозрачность (открытость);
10. достоверность бюджетов;
11. адресность и целевой характер бюджетных средств;
12. подведомственность расходов бюджетов;
13. единство кассы.

Спектр положений данных принципов бюджетной системы достаточно широк, но требуется дальнейшее совершенствование их содержания.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предусматривает единство денежной системы, правовой базы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов предусматривается:

• право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством Российской Федерации;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицита соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип прозрачности (открытости) предполагает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
• обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
• стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджетов предусматривает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств гласит, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их направления на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к их направлению на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В специальной литературе зачастую ставится равенство между понятиями "система бюджетов" и "бюджетная система". И то и другое обусловлено бюджетным устройством страны - еще одной надстроечной категорией, в рамках которой экономически реализуется государственное устройство страны. Федеративной или унитарной форме организации государственной власти соответствует федеративная или унитарная форма бюджетного устройства. Бюджетное устройство в свою очередь определяет количество и характер взаимосвязи или видов бюджетов по уровням государственной и муниципальной власти. В Российской Федерации установлена трехзвенная система бюджетов: федеральный, региональный и местный уровни. Мы считаем, что система бюджетов и бюджетная система как организационно-финансовые категории не идентичны и различаются качественно и количественно. Первая - более узкое понятие и является лишь частью второй (бюджетной системы). Основу последней действительно составляет система бюджетов, но бюджетная система включает в себя еще и государственные внебюджетные фонды как относительно самостоятельные звенья бюджетной системы, и средства межбюджетного регулирования, и органы управления бюджетами (на каждом отдельном уровне), внебюджетными и межбюджетными отношениями. Такое качественное отличие системы бюджетов от бюджетной системы определяет и их количественное (по объему финансовых потоков) несоответствие. В бюджетной системе консолидируются все виды бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Итак, содержание системы бюджетов как организационно-финансовой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно самостоятельных видов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов местного самоуправления.

Бюджетная система как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права.

В Бюджетном кодексе дано следующее определение бюджетной системы: "Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов"(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007)).

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уровней, необходимо охарактеризовать и такое понятие, как "консолидированный бюджет". В Бюджетном кодексе РФ дано такое определение: "Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами(Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007)).

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

1. консолидированный бюджет Российской Федерации - федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации;
2. консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации - бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований (местные бюджеты), находящихся на его территории;
3. консолидированный бюджет муниципального образования, включающего бюджеты районов и бюджеты поселений (сельских и городских).

В консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации могут быть включены внебюджетные фонды для финансирования конкретных направлений социально-экономического развития с сохранением их целевого использования. В целом консолидированный бюджет определяет объем бюджетных средств на территории, в пределах которой он составляется: государство в целом, субъект Федерации, муниципальное образование и т. д.

Консолидированный бюджет территории исключительно важен для регулирования межбюджетных отношений как внутри региона, так и с федеральным центром. Особенно действенным консолидированный бюджет территории становится в связи с составляемыми планами социально-экономического развития и балансом финансовых ресурсов территории.