Правотворчество и законодательство

13.5. Юридическая техника

Юридическая техника - это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясности, двусмысленности.

Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.

К техническим средствам относят юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта, например, термины "юридическое лицо", "преступление" и т.п.) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п., например, юридический состав преступления, льготный правовой режим).

К техническим правилам относят:

1. ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;
2. сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;
3. последовательность в изложении юридической информации;
4. взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.

К техническим приемам относят способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурную организацию правового акта (вводная часть - преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).

Юридическая техника подразделяется на следующие виды: законодательная (правотворческая), правоприменительная и т.д. Все виды подобной техники играют важную роль и используются на разных этапах правового регулирования - от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов. Различные виды юридической техники создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения общественных отношений.

13.6. Финансовые органы как субъекты правотворчества

Финансовые органы государства являются исполнительными органами и, во-первых, принимают участие в законотворческом процессе, во-вторых, осуществляют делегированное правотворчество, по поручению представительных органов для принятия оперативных решений по осуществлению финансовой деятельности государства, в-третьих, выступают субъектами непосредственного подзаконного правотворчества по вопросам финансовой деятельности государства. Рассмотрим в качестве субъектов правотворчества такие финансовые органы как Министерство финансов, Федеральную налоговую службу и Центральный банк Российской Федерации.

Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Правительству Российской Федерации, а законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты; о выпуске государственных займов; об изменении финансовых обязательств государства; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Так, а в Положении "О Министерстве финансов Российской Федерации" указано, что оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере финансовой деятельности. Министерство финансов принимает непосредственное участие в подготовке данных законопроектов и даче заключений о возможности введения или отмене налогов, освобождении от их уплаты, составляет проект бюджета и т.д. Это относится и к министерствам, входящим в структуру исполнительных органов субъектов Федерации, которые принимают участие в подготовке законопроектов о бюджете субъектов Федерации. Таким образом, можно заключить, что Министерство финансов принимает участие в законотворческом процессе. Кроме того, Министерство финансов является непосредственным субъектом подзаконного правотворчества. Так, Министерство финансов самостоятельно принимает нормативно-правовые акты о порядке формировании отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; порядке ведения сводной бюджетной росписи; акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; порядке ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности и т.д. Ведомственные нормативные акты принимаются в форме указаний, писем, положений и приказов. Приказы могут быть двух видов: являться актами индивидуального регулирования; носить характер нормативно-правовых актов. Например, приказ "О составе постоянно действующей рабочей группы Министерства финансов по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации" является актом применения права (актом индивидуального правового регулирования), а приказ Минфина "Об утверждении условий эмиссии и обращения государственных облигаций" является нормативно-правовым актом.

Федеральная налоговая служба в пределах своей компетенции готовит предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового, а также валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции; участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества; участвует в разработке совместно с иными уполномоченными органами проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, ФНС России участвует в законотворческом процессе и процессе разработки нормативных договоров.

Кроме того, ФНС России свойственно ведомственное нормотворчество. Будучи федеральным органом исполнительной власти, налоговые органы наделены правом правотворчества по регулированию общественных отношений, складывающихся в налоговой сфере. Нормативно-правовые акты издаются налоговыми органами на основе обобщения практики применения законодательства о налогах и сборах, анализов отчетных и статистических данных, результатов налоговых проверок.

Согласно ст. 4 НК РФ нормативно-правовые акты органов исполнительной власти не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Они должны соответствовать федеральному и региональному законодательству и предназначаются для его детализации, конкретизации или установления механизма реализации налогово-правовых норм. Нормативно-правовые акты, соответствующие законодательству и изданные в пределах компетенции налоговых органов, носят императивный характер, т.е. обязательны для налогоплательщиков и иных участников налоговых правоотношений.

Действующее законодательство предусматривает правотворческую деятельность Центрального банка России, где закреплено положение о том, что нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Банк России вправе издавать нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. Например, по установлению банковских нормативов, форм отчетности, порядка открытия и закрытия счетов, сроков предоставления отчетов и т.д. Согласно закону Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Центрального банка России подразделяются на указания Банка России; положения банка России; инструкции Банка России. Согласно положению Центрального Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции банка России, вносят изменения и дополнения в уже существующие указания или отменяют действующий нормативный акт Банка России. Например, указание Центрального Банка России от 28 апреля 2004 года "О порядке осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками".

Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Например, Положение Центрального банка России от 26 марта 2004 г. "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности".

Нормативные акты Банка России принимаются в форме инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России). Например, инструкция Центрального банка России от 31 марта 2004 г. "Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием".

Кроме того, в пределах своей компетенции ведомственное нормотворчество вправе осуществлять: Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу; таможенные органы. Основное требование к ведомственным нормативно-правовым актам состоит в том, что они не должны противоречить законам Российской Федерации, подменять их, а случаях, если непосредственно затрагивают права и свободы граждан, должны проходить обязательную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Финансовые органы государства реализуют свои полномочия в тесном взаимодействии друг с другом, поэтому по вопросам совместного ведения ими могут приниматься совместные нормативно-правовые акты. Например, положение Минфина РФ и Центрального банка РФ от 20 декабря 2002 г. "О порядке завершения операций по счетам федерального бюджета 2002 г."; указание Центрального банка РФ и ГТК от 29 июня 2004 г. "О признании утратившими силу отдельных нормативных актов" и др.