Планирование и программирование статистического процесса

Ранее рассматривалась важность планирования. Было показано, что планирование имеет определяющее значение для любых комплексных процессов. Статистические программы действительно являются комплексными процессами. Таким образом, приступать к выполнению статистической программы без плана действий – это верный путь к неудаче. Это тем более верно, что между разнообразными видами деятельности статистического ведомства существует высокая взаимозависимость. Например: низкое качество исходных данных приводит к их неэффективной обработке; плохой инструментарий выборочных обследований приводит к неудовлетворительному сбору данных на месте, возможно, к низкому показателю участия респондентов и плохому качеству исходных данных; неудовлетворительная продукция вызывает неудовольствие пользователей; неудовлетворенность пользователей может вызвать сокращение ресурсов и т.д. Все проявления взаимозависимости важно учитывать при планировании. Однако, помимо планирования, необходимо предусматривать немалую степень гибкости и возможности для импровизации. Годовой план состоит из изложения задач, описания мероприятий, перечня потребностей и ресурсов, запасных вариантов действий на случай неудачи, механизмов мониторинга и оценки. Мероприятия должны быть привязаны к исполняющим их учреждениям – таковыми могут быть НСС или другие ведомства, предоставляющие статистику. Планируемые мероприятия не должны описываться ни в слишком общих выражениях, ни в мельчайших деталях. Каждое мероприятие должно иметь конфигурацию проекта, который предстоит выполнить. Часто одно учреждение бывает ответственно только за свои проекты, однако возможны также проекты, за которые отвечают совместно несколько учреждений.

Как мы видели, годовой план состоит из нескольких элементов. Первый – это четко определенный перечень задач, которые необходимо решить к концу планового периода. Второй – описание мероприятий, которые предстоит осуществить. Третий – потребности, в том числе в ресурсах, для практического обеспечения решения задач. Четвертый – наличие запасных вариантов действий на случай, если в ходе реализации становится понятно, что результаты (например, сокращение нагрузки отчетности или ожидаемый уровень участия респондентов) не будут соответствовать задачам. И, наконец, должны быть описаны механизмы мониторинга и оценки, например, как и когда станут известны показатели результативности. Причина, по которой рабочие программы в области статистики должны быть годовыми прежде всего в том, что бюджетные циклы также годовые. Второе соображение состоит в том, что если они будут разрабатываться реже, то о них легко можно будет забыть. Однако, если они будут составляться чаще, то процесс планирования окажется более обременительным и будет вызывать ощущение нестабильности. Как упоминалось ранее, важно, чтобы годовой план вписывался в более долгосрочные программы действий; в противном случае результатом может быть серия разобщенных годовых планов.

Необходимость предусматривать определенную степень гибкости уже упоминалась. Невозможно все надежно планировать в деталях. Более того, планирование не цель сама по себе, а средство достижения цели. Хорошее планирование – это сочетание предвидения, гибкости, делегирования полномочий, контроля и ответственности. Разумное планирование предполагает, что менеджеры обладают определенной свободой действий для изменения подходов ввиду непредвиденных обстоятельств. Кроме того, эффективное планирование требует основательного подхода к составлению бюджета, а также положений о делегировании полномочий. Так, рекомендуется назначать менеджеров для управления различными мероприятиями, изложенными в плане; сюда включается и мандат на исполнение бюджета. Такой мандат может быть предоставлен только после оценки стоимости проектов. Для оценки стоимости требуется разбить проекты на части мероприятий и компоненты издержек. Каждая часть мероприятия должна иметь выпуск продукции, например, описание методологии, инструментарий выборочного обследования, выборку, анкету, массив данных и т.д. Составление бюджета также включает в себя распределение организационных издержек (или накладных расходов) на проекты и части мероприятий. Менеджерам, в пределах правил, должны быть предоставлены полномочия обеспечивать баланс между доходами и расходами. Это дает им стимул находить способы решения задач, исходя из объема выделенных ресурсов. В некоторых системах происходит обратное: менеджеры стремятся потратить как можно больше, чтобы продемонстрировать свои полномочия. Однако, планирование также включает в себя контроль за ресурсами, предоставленными менеджерам. Следовательно, они должны регулярно отчитываться.

Мы уже обсуждали проблему делегирования полномочий. Широкое делегирование полномочий полезно по ряду причин. Во-первых, оно освобождает старшее руководство от необходимости тратить большую часть времени на оперативные вопросы. Во-вторых, оно предоставляет низшему звену руководства возможности для роста. В то же время чем большая свобода действий предоставлена менеджерам, тем выше их ответственность. В статистических организациях, где принята практика передачи полномочий и функций, главный статистик, естественно, рассчитывает, что менеджеры отвечают за свои решения, включая решения бюджетных вопросов. Может случиться так, что некоторые менеджеры слишком неопытны для выполнения своей части общего плана ведомства. Может также оказаться, что средства мониторинга и отчетности неадекватны. При таких обстоятельствах главный статистик не может нормально делегировать бюджетные полномочия. В конечном счете, организация может считаться зрелой, если руководитель может полагаться на содействие нижестоящих менеджеров в формулировании и выполнении планов.

Последний этап стратегического планирования – оценка выполнения плана. Этот процесс должен быть серьезным и формализованным. Оценка может производиться внешней организацией, например, аудиторской компанией или учреждением, или подразделением внутри статистического ведомства. Оценка преследует несколько целей. Во-первых, правительство должно быть информировано о результативности работы ведомства. Во-вторых, формальная оценка помогает донести до персонала представление о серьезности процесса. В-третьих, как мы видели, измерение результативности представляет собой способ извлечь уроки: в чем состоял успех, что было сделано неправильно, в чем и как можно сработать лучше? Следовательно, третья причина обусловливает важность оценки тем, что она позволяет определить масштаб ошибок, допущенных в ходе планирования, и найти им объяснения. Наконец, оценка выполнения служит для подтверждения или изменения задач и стратегий ведомства: актуально ли еще то, чего мы хотим достичь?

Планирование, расчет расходов и составление бюджета – тесно связанные операции. Не имея плана, НСС сложно обосновать запрашиваемые ресурсы. Если не представлен план работ по статистике, то и правительству сложно выделить ресурсы. Можно провести разграничение между расчетом расходов и составлением бюджета. Процесс расчета расходов обычно включает в себя несколько шагов и повторяющихся вычислений. Обычно данный процесс начинается с разработки проекта детальной программы работ НСС с расчетом расходов на каждое мероприятие и части мероприятий. Затем предложения представляются министру, курирующему вопросы статистики. После этого проводятся переговоры между НСС и курирующим министерством, поскольку министерство часто заинтересовано в том, чтобы израсходовать меньше средств, чем запрашивает НСС. Когда достигается компромисс, министерство согласовывает бюджет в объеме, который будет выделен и может быть использован. Если НСС получает меньше, чем запрашивала, то статистическую программу, возможно, следует скорректировать. Затем проект бюджета представляется в парламент для утверждения. Парламент также может пожелать внести изменения в бюджет. Наконец, НСС должна скорректировать свою рабочую программу в соответствии с изменениями бюджета и начать работу с расходованием ресурсов.

Во многих странах существует различие между бюджетом текущих расходов и бюджетом капитальных вложений. Бюджет текущих расходов обычно подразделяется на различные компоненты затрат на содержание персонала и компоненты материальных затрат. Отдельно составляются бюджеты расходов на крупномасштабные операции по сбору данных, такие как переписи. В большинстве стран НСС разрешено взимать дополнительно плату с клиентов (например, министерств) за обследования, проводящиеся по отдельному заказу этих клиентов, но это зависит от национальных условий, особенно от того, включена ли эта работа в программу и бюджет. НСС может быть также предоставлено право взимать плату с пользователей, включая государственных пользователей, за продаваемые публикации или оказываемые услуги. Еще один вопрос состоит с том, может ли НСС быть позволено расходовать доходы этой категории полностью или частично на дополнительную статистическую деятельность. Вместе с тем, следует понимать, что эти формы дополнительных доходов составляют малую часть совокупных ресурсов; более 10% - в исключительных случаях.