Лекция 5: Особенности советской государственности и административно-командной системы управления обществом (октябрь 1917-1991 гг.)

Изменения в государственном управлении и развитие советской государственности в 50-80-е гг. Причины кризиса советской системы управления

Кризис политической системы сталинизма и реорганизация властных структур в 1953-1957 гг. Реформы Н. С. Хрущева

Смерть Сталина, последовавшая 5 марта 1953 г., ускорила кризис авторитаризма и режима личной власти, недовольство которым уже росло в самой партии и прежде всего в ее верхнем эшелоне. Жесткая карательно-репрессивная система власти и управления, созданная Сталиным, уже не могла отвечать новым условиям развития общества, назревшей необходимости демократизации государственных и общественных структур, преодоления изоляции страны от внешнего мира, ее интеграции в мировую систему. Поэтому проводимые сразу после смерти Сталина первые реформы были связаны прежде всего с процессом десталинизации, преодолением последствий культа личности, изменением приоритетов во внутренней и внешней политике государства. Усиленно подчеркивалась необходимость восстановления принципов коллективного руководства.

Обстоятельства сложились так, что во главе этого процесса оказался Н. С. Хрущев, с именем которого связывают начало демократического обновления советского общества. К числу несомненных его заслуг исследователи относят борьбу со сложившимися при Сталине бюрократическими методами руководства партией и государством, результатом которой стал частичный демонтаж сверхмонопольных структур в системе власти и управления. Не менее значительной была роль Хрущева в разоблачении культа личности Сталина, реабилитации незаконно осужденных и репрессированных в послевоенный период коммунистов и беспартийных.

Рассматривая причины возвышения Н. С. Хрущева, исследователи отмечают такие его качества, как открытость и доступность, выгодно отличавшие его от других представителей окружения Сталина. Кроме того, он обладал незаурядными организаторскими способностями, политической интуицией, лучше многих знал нужды народа. Его путь на вершину власти был трудным и извилистым. В молодости Хрущев работал на заводах и шахтах Донбасса, затем участвовал в Гражданской войне, учился в Промышленной академии в Москве. С 1931 г. находился на партийной работе. В 1935 г. был избран первым секретарем МК и МГК партии. С 1938 по март 1947 г. избирался первым секретарем ЦК КП(б) Украины. Был причастен, хотя и косвенно, к сталинским репрессиям второй половины 30-х гг. против старой ленинской гвардии. Во время Великой Отечественной войны получил звание генерал-лейтенанта как член ряда военных советов. С марта по декабрь 1947 г. — Председатель Совета Министров УССР, с декабря 1947 по декабрь 1949 г. — снова на посту первого секретаря ЦК Компартии Украины. С декабря 1949 по март 1953 г. Н. С. Хрущев — секретарь ЦК и первый секретарь МК партии.

Борьба против крайностей сталинского режима имела ряд особенностей. С самого начала ее исход зависел от того, кто окажется у руля государства: сторонники или противники радикальных перемен? Немаловажное значение имел вопрос о том, как удержать десталинизацию в необходимых с точки зрения сохранения власти правящей партии границах, сделать ее контролируемой. Основополагающей при этом оставалась проблема совместимости реформ с социализмом: если они возможны, то как далеко должны идти, чтобы оставить в неприкосновенности основы социалистического строя. Острая борьба по этим вопросам продолжалась до весны 1958 г. Однако в условиях отсутствия в стране подлинной демократии она не выходила за рамки борьбы между отдельными группировками внутри правящей элиты, соперничавшими за власть.

Уже в день смерти Сталина состоялся первый передел руководящих постов в партии и государстве. Он произошел в пользу представителей "старой сталинской гвардии", считавших себя законными "наследниками" вождя. Председателем Совета Министров стал Г. М. Маленков, уже со времен войны благодаря своим организаторским способностям являвшийся вторым человеком после Сталина в политической иерархии. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занял К. Е. Ворошилов. Л. П. Берия получил пост министра внутренних дел, Н. А. Булганин — министра обороны, В. М. Молотов после длительного перерыва вновь стал министром иностранных дел. Н. С. Хрущев, не получивший никаких государственных должностей, занимал в новом руководстве пост секретаря ЦК КПСС. Следующим шагом стало отстранение сталинских выдвиженцев последних месяцев от руководства партией и ее аппаратом. С этой целью был сокращен состав избранного XIX съездом партии Президиума ЦК КПСС, в который теперь входили 10 членов и 4 кандидата вместо 25 человек прежнего состава. Членами Президиума стали Маленков, Хрущев, Берия, Молотов, Ворошилов, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин (только два последних принадлежали к упоминаемым выше выдвиженцам Сталина). Кандидатами в члены Президиума были избраны Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров.

Изменение состава Президиума ЦК партии имело принципиальное значение уже потому, что обеспечивало возможность представителям "старой сталинской гвардии" направлять неизбежные изменения в обществе в нужное русло. "Наследники" вождя, большинство из которых выдвинулись на высшие государственные и партийные посты в 30-е гг. и имели непосредственное отношение к проводимым Сталиным массовым репрессиям, не могли допустить, чтобы процесс десталинизации приобрел неуправляемый характер. С самого начала он был поставлен под контроль высшей партийно-государственной номенклатуры. В частности, именно этим объясняется, что процесс этот так и не был завершен. В годы хрущевского руководства, по праву получившие название "великого десятилетия", был разоблачен культ личности Сталина, но остался без изменений сам политический строй, его основы.

Особенностью первого этапа борьбы за наследство Сталина в высших эшелонах партии стало выдвижение на первый план двух крупных фигур — Маленкова и Хрущева, противостоянием между которыми во многом определялся характер первых реформ, реорганизация властных структур после смерти Сталина и сам процесс десталинизации. Первоначально некоторым преимуществом обладал Маленков, возглавлявший правительство, влияние которого, начиная с конца 30-х гг., как уже говорилось, было значительно выше, чем аппарата ЦК. Одновременно Маленков руководил Секретариатом ЦК. Однако такое положение не устраивало других членов нового руководства. Состоявшийся 14 марта 1953 г. Пленум ЦК партии принял решение о нецелесообразности совмещения функций Председателя Совета Министров и секретаря ЦК КПСС. Хотя это серьезно не повлияло на положение Маленкова (ему было поручено председательствовать на заседаниях Президиума ЦК), зато значительно укрепляло позиции Хрущева. В руках последнего оказался весь аппарат ЦК партии (на него было возложено руководство и председательствование на заседаниях Секретариата ЦК), которым он сумел впоследствии воспользоваться в полной мере.

Уже с первых дней нахождения у власти нового руководства был предпринят ряд шагов, направленных против злоупотреблений последних лет сталинского правления. В рамках начавшейся кампании по осуждению культа личности была подвергнута резкой критике советская пресса, продолжавшая по инерции возвеличивать имя Сталина. Был прекращен выпуск собрания сочинений Сталина, специальным решением Президиума ЦК запрещено нести портреты "вождей" на первомайской демонстрации 1953 г. Началась первая волна реабилитации, в ходе которой были оправданы многие коммунисты и беспартийные, подвергшиеся репрессиям и казням. По предложению Берии, стремившегося переложить вину за репрессии на прежнее руководство Министерства госбезопасности, в начале апреля 1953 г. было официально прекращено "дело врачей". По его же инициативе была осуществлена реорганизация МВД (большинство принадлежащих ему строительных главков было передано отраслевым министерствам, а печально известный ГУЛАГ — в Министерство юстиции СССР, серьезно ограничены права Особого совещания при МВД СССР).

Активность Берии, усиливавшего свое влияние благодаря могуществу возглавляемых им органов госбезопасности, заставила на время объединиться всех членов высшего руководства, опасавшихся за свою судьбу в случае его прихода к власти. Одним из поводов для организации заговора, который возглавил Хрущев с целью отстранения Берии от власти, стали ничем не прикрытые усилия Берии по ограничению партийного руководства страной, чего, конечно, не мог допустить партаппарат. 26 июня 1953 г. на заседании Совмина СССР Берия был арестован и вскоре расстрелян как "враг народа".

Падение Берии, обвиненного в "преступном посягательстве" на партийное руководство обществом, способствовало изменению расстановки сил в высших эшелонах власти. Значительно выросли акции Хрущева как руководителя партаппарата, и, напротив, начинает падать влияние Маленкова, поддерживавшего Берию до его ареста в вопросе о необходимости перераспределения властных полномочий от ЦК партии к соответствующим государственным структурам. В сентябре 1953 г. Хрущев был избран Первым секретарем ЦК КПСС. Маленков оставался Председателем Совмина СССР и до осени 1954 г. продолжал вести заседания Президиума ЦК партии.

Устранение Берии ускорило процесс восстановления законности и правопорядка в стране, способствовало дальнейшему укреплению конституционных прав граждан. Летом 1953 г. были упразднены такие специфические репрессивные органы, как Особое совещание и внесудебные органы ("тройки"). В марте 1954 г. Министерство государственной безопасности было преобразовано в Комитет государственной безопасности. Деятельность КГБ была поставлена под контроль высших партийных, государственных и правительственных органов, повышенное внимание уделялось обновлению его кадрового состава. Одновременно с этим в соответствии с утвержденным Президиумом Верховного Совета СССР в мае 1955 г. новым Положением о прокурорском надзоре в СССР повышалась роль прокурорского надзора, были приняты меры по укреплению судебных органов, партийным органам запрещалось вмешательство в рассмотрение конкретных судебно-следственных дел.

В центре внимания партийного руководства в первые годы после смерти Сталина находились проблемы совершенствования работы государственного аппарата управления. Были разработаны первоочередные меры, направленные на увеличение гибкости и оперативности государственного аппарата, повышение квалификации его кадров, устранение параллелизма в работе органов управления. По предложению Н. С. Хрущева в конце 1953 г. была проведена проверка ряда центральных и местных ведомств и учреждений, выявившая многочисленные факты бюрократизма, волокиты и безответственности, раздувания аппарата управления. Так, по результатам проверки работы Министерства сельского хозяйства было установлено, что только за 11 месяцев 1953 г. его управлениями и отделами было послано на места 3846 приказов, 2330 циркуляров, 856 тыс. писем, 67 300 телеграмм. Засилье бюрократизма, жесткая централизация государственного аппарата дополнялись многоступенчатостью системы управления, громоздкостью структуры управленческого аппарата. Большинство общесоюзных и союзно-республиканских министерств имели огромное число подразделений, трех- или даже четырехзвенную систему построения аппарата (главное управление — управление — отдел — сектор). Так, в Министерстве торговли насчитывалось 569 подразделений, в Министерстве электростанций — 366, в Министерстве промышленных товаров широкого потребления — 238.

Исходя из результатов проверки 25 января 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС "О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата", в котором сложившаяся система работы госаппарата оценивалась как вредная и бюрократическая, наносящая большой ущерб народному хозяйству. Руководителям государственных и партийных органов было предложено срочно разработать и внести в ЦК КПСС и Совет Министров СССР предложения по улучшению работы аппарата, расширению прав и повышению ответственности центральных и местных органов управления, сокращению и упорядочению отчетности. В результате проведенной работы к осени 1954 г. только по 46 министерствам и ведомствам СССР было упразднено 200 главных управлений, управлений и отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 4,5 тыс. различных контор, более 4 тыс. мелких структурных подразделений органов управления. Всего к концу 1954 г. было упразднено 5600 промежуточных и параллельно действующих организаций (трестов, контор, снабженческих и иных организаций) и около 5500 главных управлений, управлений, отделов и секторов в структуре центрального аппарата.

Происходили серьезные изменения и в сельском хозяйстве. Уже в сентябре 1953 г., став Первым секретарем ЦК КПСС, Хрущев поставил вопрос о необходимости коренных изменений в сельском хозяйстве. Основным пунктом этой программы была переориентация на учет интересов крестьянства. В противовес сталинскому тезису о том, что при социализме растущие потребности всегда будут обгонять возможности производства, которое оправдывало господство дефицитной экономики, впервые было выдвинуто положение о материальной заинтересованности работников сельского хозяйства и увеличении его доходности как одном из "коренных принципов социалистического хозяйствования". Закупочные цены на скот и птицу увеличивались более чем в пять раз, на молоко — в два раза, на картофель — в полтора раза, на овощи — на 25–40%. Одновременно были отменены неоправданно высокие налоги на приусадебные участки колхозников и введены налоговые льготы, призванные поднять заинтересованность крестьян в развитии подсобного хозяйства. Наряду с мерами, направленными на повышение материального стимулирования труда колхозников, предпринимались шаги по демократизации управления сельским хозяйством. Была значительно ослаблена опека местными и центральными органами власти колхозов и совхозов. Дальнейшей демократизации управления колхозами содействовал и принятый тогда же новый примерный Устав сельскохозяйственной артели.

На фоне наметившихся изменений в жизни общества усилились конфликты между Хрущевым и Маленковым. Противостояние позиций касалось двух основных аспектов: модели дальнейшего развития экономики и роли общества в происходящих изменениях. Если Маленков выступал за ускоренное развитие легкой промышленности и товаров народного потребления, снижение цен и ослабление налогового гнета (т.е. за те самые идеи, за которые им же совсем недавно преследовался Н. А. Вознесенский), то Хрущев, напротив, ратовал за развитие сельского хозяйства и тяжелой промышленности, способной поднять сельское хозяйство на более высокий уровень. В области развития общественных отношений Маленков, так же как и Хрущев, выступал за реформирование общества, отказ от принудительных методов управления. Однако больше Хрущева заинтересованный в том, чтобы этот процесс не вышел из-под контроля, он требовал делать это осторожно, путем постепенной передачи власти на более низкие уровни административного аппарата. Хрущев в этом отношении, как и в разоблачении культа личности, шел дальше. Его программа была более популистской и строилась на стимулировании общественной активности населения, необходимости восстановления демократических основ жизни и деятельности государственных и общественных организаций (особенно профсоюзов), расширения их самостоятельности и инициативы.

Как справедливо считает ряд ученых, победа Хрущева в этих дискуссиях была обусловлена не его программой, а его политическим лидерством. Многое в ней определялось внутрипартийной борьбой и личным соперничеством в борьбе за власть. В духе старых традиций за отстаивание преимущественного развития легкой промышленности Маленков был обвинен в правом уклоне, "вульгаризации марксизма", насаждении правоуклонистских идей Бухарина и Рыкова. Вскоре был найден и повод для его смещения с высших государственных и партийных должностей. В декабре 1954 г. по инициативе Хрущева состоялся процесс над руководителями МГБ, виновными в фабрикации "ленинградского дела", к организации которого Маленков, как известно, имел прямое отношение. Последствия этого процесса не заставили себя долго ждать. В феврале 1955 г. Маленков был снят с поста главы правительства, его место занял сторонник Хрущева Н. А. Булганин. Немного позже был отстранен от планирования Каганович, в июле того же года снят с поста министра иностранных дел Молотов, обвиненный в грубых теоретических ошибках (он считал, что в СССР построены только основы социализма, в то время как, по мнению Хрущева, Советский Союз находился на стадии перехода к коммунизму).

В таких условиях 14 февраля 1956 г. состоялся XX съезд КПСС, на котором был разоблачен культ личности Сталина. Шокировавшие многих членов партии откровения Хрущева о преступлениях сталинского периода, прозвучавшие в сделанном им докладе на закрытом заседании съезда (уже после официального его окончания), были продиктованы временем. По признанию самого Хрущева, в условиях, когда в результате реабилитации из тюрем и лагерей вышли десятки тысяч невинно осужденных людей, это необходимо было сделать уже для того, чтобы спасти репутацию самой правящей партии. В то же время такое разоблачение стало возможным только благодаря укрепившимся к этому времени позициям Хрущева. Съезд не только подвел первые итоги послесталинских изменений, но и отразил результаты проходившей в предсъездовский период дискуссии о выборе дальнейших путей развития страны. В "секретном" докладе Хрущева наряду с именами Сталина, Ежова и Берии как главных виновников массовых репрессий в негативном ключе давалась характеристика деятельности Маленкова, Молотова и Кагановича, являвшихся основными соперниками Хрущева в борьбе за власть.

Хотя само по себе выступление Хрущева с разоблачением преступлений сталинского периода, так же как и сделанные под его влиянием выводы XX съезда (о возможности мирного сосуществования стран с различным общественным строем и особенно о различных формах перехода к социализму), представляли собой в тех условиях достаточно смелый шаг, они не раскрывали главных причин преступлений Сталина, коренившихся в самой природе существующего политического режима. В отличие от доклада, сделанного Хрущевым на XX съезде и адресованного узкому кругу партийных функционеров, опубликованное летом 1956 г. постановление ЦК КПСС "О преодолении культа личности и его последствий" имело более умеренный характер. В нем Сталин был представлен как последовательный борец за социализм, а его преступления — как некоторые ограничения внутрипартийной и советской демократии в условиях ожесточенной классовой борьбы. Делался вывод о том, что "культ личности" Сталина, несмотря на все эти негативные явления, "не изменил природу" социалистического строя.

Такой компромиссный характер принятого постановления ЦК явно означал уступку консервативным силам и в известном смысле отражал ослабление позиций Хрущева, столкнувшегося с ожесточенным сопротивлением в верхах партии дальнейшей десталинизации, которая грозила выйти из-под контроля. В июне 1957 г. была предпринята первая попытка смещения Хрущева с поста первого секретаря ЦК КПСС, но она закончилась провалом. Заговорщики — члены Президиума ЦК Молотов, Каганович и Маленков (и "примкнувший к ним Шепилов") были обвинены в создании антипартийной оппозиции и исключены из партии. В октябре 1957 г. последовала отставка Жукова, совсем недавно оказавшего поддержку Хрущеву в его противостоянии с оппозицией. Он был обвинен в "бонапартизме", игнорировании партийных органов. В марте 1958 г. был отстранен Булганин, пост Председателя Совмина занял вместо него сам Хрущев, вернувшись тем самым к сталинской практике совмещения партийных и государственных должностей.

Период после XX съезда партии был отмечен дальнейшей демократизацией жизни советского общества. Именно в это время был осуществлен ряд мер по децентрализации управления, предусматривавших делегирование функций, ответственности и прав местным органам власти. Значительно расширены права союзных республик в экономической и правовой сферах. Только в 1954–1956 гг. из союзного подчинения в республиканское было передано свыше 15 тыс. предприятий. Активизировалось участие союзных республик в общегосударственных делах. В 1957 г. были приняты законы, предусматривавшие введение в состав Совета Министров СССР председателей Советов Министров ССР, а в Верховный суд СССР — председателей верховных судов союзных республик. Тогда же по решению Верховного Совета СССР была восстановлена национальная государственность балкарского, ингушского, калмыцкого, карачаевского и чеченского народов.

Принимались меры по совершенствованию и гуманизации социальной политики Советского государства, ее переориентации на интересы и потребности людей. Осуществлен переход на 7-часовой рабочий день для всех рабочих и служащих (для занятых в угольной и горнорудной промышленности устанавливался 6-часовой рабочий день). Позже была введена 5-дневная рабочая неделя с двумя выходными днями. Однако самым значительным событием стал принятый в 1956 г. Закон о государственных пенсиях для рабочих и служащих. Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов был принят только в 1964 г.

Еще до организованного оппозицией заговора против проводимой им политики десталинизации в начале 1957 г. на февральском Пленуме ЦК Хрущев провел проект децентрализации управления экономикой, имевший явно антибюрократический характер и предусматривавший переход от прежнего вертикального управления (через отраслевые министерства) к территориальному, через создаваемые на местах советы народного хозяйства (совнархозы). Была упразднена значительная часть союзных министерств и ведомств. С этого момента начинается серия административных реформ Хрущева, которые, хотя и привели к позитивным изменениям, сопровождались серьезными срывами и ошибками. Многие из них имели непродуманный, кампанейский характер, несли на себе печать волюнтаризма, особенно свойственного Хрущеву на этом этапе его деятельности.

Несмотря на то что создание совнархозов, направленное на укрепление горизонтальных связей между предприятиями за счет традиционных вертикальных с целью преодоления бюрократического централизма, на первых порах дало ожидаемый эффект (уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, находящихся на одной территории), в целом реформа не удалась. Создание совнархозов при сохранении плановой системы неизбежно сопровождалось нарушением единого руководства отраслями промышленности, вело к неразберихе в деятельности управленческого аппарата. Промышленные предприятия и строительные организации вынуждены были работать в условиях сформировавшейся в это время системы трех- и даже четырехступенчатого подчинения (местным органам власти, совнархозу, сохранявшимся союзным министерствам, партийному аппарату). Вместо преодоления бюрократизма произошло дальнейшее его усиление за счет создания наряду с существующими бюрократическими структурами множества новых в виде совнархозов. Значительно укрепились позиции региональной номенклатуры, что вело в перспективе к усилению административной корпоративности и ослаблению зависимости бюрократии от политической власти, составивших одну из главных черт следующего, брежневского периода в истории советского государственного управления.

Весьма противоречивыми по своим последствиям оказались реформы Хрущева в области сельского хозяйства, связанные с укрупнением колхозов и ликвидацией машинно-тракторных станций (МТС), сопровождавшейся передачей сельскохозяйственной техники в собственность колхозов. Торопливость, волюнтаризм и непоследовательность имели особенно плачевные последствия в ходе проведения этих двух реформ. Неменьшую роль сыграли догматизированные представления Хрущева о преимуществе крупного социалистического производства над мелким и о государственной форме собственности как высшей по отношению к колхозно-кооперативной. Преобразования шли в общем русле провозглашенного XXI съездом КПСС (январь-февраль 1959) курса на строительство коммунизма в СССР, получившего теоретическое обоснование в новой программе КПСС, принятой на XXII съезде партии (октябрь 1961). Со второй половины 50-х гг. начался новый этап укрупнения колхозов. В 1963 г. осталось 39 тыс. колхозов против 91 тыс. в 1953 г. Одновременно шло преобразование колхозов в совхозы. Были уничтожены десятки тысяч МТС, а их техника и оборудование насильно проданы колхозам и совхозам, что не только ухудшало их финансовое положение, но и вело к резкому падению уровня квалификации сельских механизаторов. Все это происходило на фоне призывов в кратчайшие сроки догнать и перегнать США по производству молока, масла и мяса на душу населения.

В последние годы своего руководства Хрущев развернул ничем не обоснованное наступление на приусадебные хозяйства колхозников, сокращая их землевладения, что не могло не сказаться на материальном положении крестьян. В результате непоследовательных и необдуманных действий произошло падение уровня сельскохозяйственного производства: если в 1955 г. среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства составили 9% к уровню предыдущего года, то в 1965 г. — только 2%. Все это усиливало недовольство крестьянства правительственной политикой, подрывало престиж Хрущева.

Позиции Хрущева были окончательно подорваны в связи с предпринятыми им в начале 60-х гг. шагами по преобразованию самой партии, вызвавшими наибольшее недовольство и опасения в среде партаппарата. Начало перестройки партийной работы было положено принятием нового Устава КПСС на проходившем в октябре 1961 г. XXII съезде партии. В Устав впервые вводились положения о возможности внутрипартийных дискуссий, расширении прав местных партийных органов, недопустимости подмены партийными организациями государственных органов и общественных объединений. Больше всего опасений у партаппарата вызвало сформулированное в Уставе требование систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичных партийных организаций (на половину должны были обновляться на каждых выборах выборные партийные органы на нижнем уровне, на одну треть — республиканские и областные, на одну четверть — ЦК КПСС и Президиум ЦК). Запрещалось занимать одну и ту же должность более двух раз.

Однако самой непопулярной и непродуманной оказалась партийная реформа, проведенная Хрущевым в 1962 г. по решению ноябрьского Пленума ЦК КПСС. Смысл ее заключался в перестройке партийного руководства народным хозяйством на основе производственного принципа. Все партийные организации на местах были разделены на промышленные и сельские. В соответствии с этим перестраивалась система советских органов: вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы, что еще больше усиливало неразбериху в управлении.

Все это вместе с ошибками в области сельского хозяйства, сопровождавшей реформы перетряской номенклатурных кадров, значительным ослаблением влияния партии в различных отраслях народного хозяйства, равно как и очевидными просчетами во внешней политике (кубинский кризис 1962) решило участь Хрущева. В октябре 1964 г. он был отстранен от управления партией и страной и отправлен на пенсию "по состоянию здоровья" в связи с "преклонным возрастом". Первым секретарем ЦК КПСС (с 1966 г. Генеральным секретарем) был избран Л. И. Брежнев, пост Председателя Совета Министров СССР занял А. Н. Косыгин. В качестве официальных обвинений Хрущеву были выдвинуты волюнтаризм, субъективизм и увлечение администрированием, покушение на ленинские принципы руководящей роли партии, союза рабочего класса и крестьянства.

Власть и управление в "эпоху Брежнева": от стагнации общества к системному кризису

Отставка Н. С. Хрущева в октябре 1964 г. и, как следствие, смена партийно-государственного руководства открыли новый этап в развитии советского общества, который традиционно принято называть "годами застоя" (в официальной пропаганде он именовался эпохой "развитого социализма"). Главной особенностью этого периода был отказ нового руководства от политики глубокого реформирования общества и связанная с этим консервация политического режима, обусловившая, в конечном счете, после короткой хрущевской "оттепели" наступление застоя во всех сферах жизни. Вместе с тем после проведенных в середине 50-х гг. преобразований новая власть уже не могла без риска потерять доверие населения вернуться в полном объеме к прежней системе директивного управления и отказаться от проводимой Хрущевым линии на повышение уровня жизни. Логика развития страны требовала проведения назревших экономических реформ. Именно эта попытка сочетания политического и идеологического консерватизма, последовательно проводившегося пришедшей к власти группой руководителей, с экономическими реформами, сопровождавшимися неизбежным укреплением технократических ценностей, составляла одну из характерных черт первых лет брежневского правления.

Смена руководства страной в середине 60-х гг., означавшая победу консервативных сил в верхних эшелонах власти, привела к дальнейшему усилению позиций партийно-государственной номенклатуры. Реформы Хрущева, как уже говорилось, вольно или невольно вели к значительному ослаблению руководящей роли партии в различных сферах управления, что вызывало раздражение и законный протест партноменклатуры. Поэтому партаппарат энергично настаивал на прекращении экспериментов, в том числе (и в первую очередь) на отмене задевавших его интересы хрущевских реорганизаций в области партийно-государственного управления. Его основными требованиями стали устойчивость и "стабильность кадров", возвращение к коллективному руководству. Оригинальность ситуации состояла в том, что именно реформы Хрущева, сопровождавшиеся десталинизацией и некоторой демократизацией общества, во многом способствовали, если быть объективными, превращению партаппарата из слепого орудия личной власти, каким он был при Сталине, в самостоятельный субъект политики, уже не боявшийся повторения репрессий 30–40-х гг.

Как бы то ни было, уже первые решения нового руководства свидетельствовали о его намерении восстановить в полном объеме руководящую роль партии, усилить влияние партаппарата во всех сферах жизни общества. Первым шагом в этом направлении стала отмена новаций Хрущева, которые были приняты им в области партийно-государственного строительства. Через месяц после смещения Хрущева на состоявшемся в ноябре 1964 г. Пленуме ЦК КПСС было принято решение о ликвидации деления партийных организаций на "сельские" и "промышленные" и перестройке их работы на основе прежнего территориально-производственного принципа. Тем самым восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства — ЦК, обком, райком. Позже, на XXVI съезде КПСС (1966) был отменен введенный Хрущевым принцип ротации партийной номенклатуры, столь ненавистный партаппарату.

Одновременно с перестройкой партийных органов были реорганизованы на привычных для аппарата организационных основах советские, комсомольские и профсоюзные организации и учреждения. Вместе с усилением роли "партийной вертикали" восстанавливался контроль партии над экономикой. В сентябре 1965 г. решением Пленума ЦК были упразднены совнархозы и восстановлены отраслевые министерства. Наконец, был преобразован созданный в конце 1962 г. Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Он был превращен в Комитет народного контроля, фактически лишенный властных полномочий.

Параллельно с реорганизацией партийного и советского аппарата брежневское руководство попыталось провести экономические реформы, в известном смысле позволяющие говорить о наличии в этот период в руководстве страны временного консенсуса между консерваторами и технократами. Он был продиктован кризисным положением экономики страны, которое обнаружилось еще в начале 60-х гг. и требовало перехода к новым методам управления народным хозяйством. В его основе лежало осознание частью политического руководства назревшей необходимости ограничения административного диктата в сфере экономических отношений и усиления экономического стимулирования производства, что предполагало внедрение механизмов внутренней саморегуляции, материальной заинтересованности производителя в результатах труда. Все это не означало отказа от директивной модели экономики и лежащего в ее основе централизованного планирования. Более того, с упразднением совнархозов и восстановлением центральных отраслевых министерств усилился процесс административной централизации. Был создан целый ряд центральных органов и комитетов: Госкомцен, Госснаб, Государственный комитет по науке и технике и др.

В марте 1965 г. было объявлено о начале реформы в сельском хозяйстве. В докладе Л. И. Брежнева "О неотложных мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства в СССР" на мартовском Пленуме ЦК КПСС в качестве основных причин отставания сельского хозяйства назывались волюнтаристские методы управления на селе, игнорирование экономического стимулирования развития отрасли, отсутствие необходимой ценовой политики, низкий уровень культуры земледелия. В связи с этим в целях облегчения условий хозяйствования устанавливался твердый план (на шесть лет) государственных закупок зерна, были значительно повышены закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию, вводилась 50%-ная надбавка за сверхплановую продажу продуктов. Одновременно с этим снимались ограничения для развития личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Впервые за всю историю советской деревни вводились стабильные денежные оклады для колхозников.

Однако, несмотря на ряд принятых правительством мер, призванных оживить хозяйственную деятельность колхозов, методы управления сельским хозяйством в целом не претерпели серьезных изменений. Экономическая реформа на селе проводилась с помощью традиционных средств, опиралась исключительно на административные рычаги. Основной акцент власти делали на повышение роли Министерства сельского хозяйства, списание долгов колхозов, увеличение капиталовложений в аграрный сектор экономики, сумма которых только за 15 лет после начала реформы составила около 400 млрд руб.

В сентябре 1965 г. очередной Пленум ЦК КПСС объявил о начале реформы в промышленности, которую по праву считают наиболее радикальной из всех реформ, проводимых в советский период. Основные ее положения были сформулированы в докладе Председателя Совета Министров СССР А. Н. Косыгина "Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленных предприятий". В нем наряду с необходимостью сохранения централизованного планирования, восстановления управления промышленностью через отраслевые министерства, которые должны были заменить прежние совнархозы, делался акцент на расширение оперативно-хозяйственной самостоятельности промышленных предприятий. С этой целью сокращалось до минимума число директивно устанавливаемых плановых показателей. Основными показателями в деятельности промышленных предприятий должны были стать объем выпускаемой продукции, ее качественные характеристики и стоимость. Впервые вводилось понятие прибыли, делался акцент на эффективности капитальных вложений, самоокупаемости и самофинансирования предприятий (хозрасчет).

Для экономического стимулирования производителей разрешалось оставлять в распоряжении предприятий часть полученных доходов, из которых на каждом предприятии создавались три фонда: фонд материального поощрения (для поощрения работников предприятия), расходование которого должно было контролироваться общим собранием трудового коллектива, фонд социально-культурного и бытового развития (строительство жилья, клубов, пансионатов и т.д.), фонд развития производства (самофинансирование предприятий). Предусматривалось также сочетание единого государственного планирования с правом предприятий корректировать устанавливаемые сверху планы.

В отличие от происходивших в те годы аналогичных преобразований в странах Восточной Европы, принадлежавших к "социалистическому лагерю", косыгинская экономическая реформа, предусматривавшая перевод промышленных предприятий на условия хозрасчета, отнюдь не означала реабилитацию рыночных отношений или перехода к "социалистическому рынку", который отстаивали в то время чешские и венгерские экономисты. По-прежнему устанавливались жесткие нормативы по валовому объему продукции, за государством сохранялась монополия в установлении цен на произведенную продукцию. Расширение прав министерств также не способствовало провозглашенному курсу на развитие "самостоятельности" предприятий. Большую проблему, сохранявшую свое значение вплоть до середины 80-х гг., составляла возникшая еще в 30-е гг. "ведомственность" как результат утверждения принципа вертикального подчинения и связанное с ней отсутствие горизонтальных связей в системе управления экономикой.

Несмотря на это, экономическая реформа 1965 г. дала заметный экономический результат, сдвинув народное хозяйство с мертвой точки. Только за годы восьмой пятилетки (1966–1970) объем промышленного производства вырос в полтора раза, построено около 1900 крупных предприятий, темпы роста товаров народного потребления впервые сравнялись с темпами роста средств производства. Значительные успехи были достигнуты и в сельском хозяйстве, где также давала о себе знать установка на стимулирование производства.

Однако уже к концу 60-х гг. наиболее дальновидным политикам стало ясно, что дальше этого экономические реформы не пойдут. Наметившиеся в ходе проведения реформ технократические тенденции в управлении экономикой и государством, во-первых, с самого начала были ограничены логикой планового хозяйства, во-вторых, они неизбежно должны были столкнуться с господствующей в верхах идеологической доктриной "партийности" государственного управления. Это явилось главной причиной того, что экономические реформы так и не были доведены до конца.

Л. И. Брежнев и его консервативное окружение, опасавшиеся серьезных перемен, не были заинтересованы в развитии хозяйственной реформы. С самого начала реформаторские процессы тормозились бюрократическими, консервативными силами, усматривавшими в экономических реформах угрозу политической стабильности. События в Чехословакии, вошедшие в историю под названием "пражской весны" 1968 г., а также набиравшие размах реформаторские тенденции в других социалистических странах (Польше, Румынии, Венгрии) усилили консервативные настроения в верхнем эшелоне советского руководства, заставили отказаться даже от тех робких и непоследовательных шагов по демократизации управления, которые предпринимались до этого.

К середине 70-х гг. экономические реформы были окончательно свернуты. Консервативные тенденции взяли верх над "реформаторским либерализмом". Представленный в середине 60-х гг. небольшой группой объединившихся вокруг Косыгина экономистов-технократов, он оказался, что называется, "не ко двору" набиравшей силу власти партократии.

Результаты такой политики не замедлили сказаться во всех сферах жизни общества. Среднегодовые темпы прироста национального дохода с 7,7% в годы восьмой пятилетки упали до 3,5% в годы одиннадцатой пятилетки (1981–1985), темпы роста производительности труда за этот же период снизились с 6,8% до 3%. Другим следствием отказа от преимущественно экономических методов управления народным хозяйством и возврата к командно-административной системе стал стремительный рост управленческого аппарата. Только за 1976–1983 гг. его численность увеличилась на 3 млн и достигла 18 млн человек. На содержание такой армии чиновников ежегодно затрачивалось до 40 млрд рублей. Но даже в этих условиях партийное руководство продолжало развивать и совершенствовать созданную еще в 30-е гг. систему льгот и привилегий, призванную обеспечить материальное благосостояние партийно-государственного аппарата.

На этом фоне наблюдается процесс вырождения правящей элиты. Развенчание хрущевской партийной реформы, ставившей целью обновление и омоложение руководящего состава партии, и замена ее лозунгом "стабильности кадров", в действительности означавшем пожизненность номенклатурных постов, в итоге обернулись старением кадров. Достаточно сказать, что средний возраст членов Политбюро в 1980 г. составлял 71 год, а средний возраст местных руководящих партийных кадров в том же году достиг 59 лет по сравнению с 49 годами в 1971 г.

Параллельно с отказом от экономических реформ усиливался идеологический контроль в политической жизни страны, набирала обороты политика преследования инакомыслия, значительно усилилась роль Комитета государственной безопасности. На фоне укрепления позиций партийно-государственной бюрократии происходит постепенный отказ от критики культа личности, становившейся опасной для властвующей элиты, что позволяет ряду ученых говорить о начавшемся периоде "неосталинизма". В официальной пропаганде, литературе и искусстве начинается незаметная реабилитация имени Сталина. Из учебников по истории убираются разделы, содержавшие критику культа личности Сталина и его преступлений. Одновременно с этим наблюдается тенденция персонификации власти правящей элиты, что отразилось в начавшейся уже с конца 60-х гг. кампании по возвеличиванию самого Брежнева. Насаждаются отношения личной преданности, семейственность и клановость в подборе и расстановке кадров, в результате чего на все важные посты в государстве назначались не наиболее способные, а наиболее удобные брежневскому окружению люди или родственники (сын и зять Брежнева были введены в состав ЦК КПСС).

В 1977 г. была принята новая, четвертая по счету Конституция СССР. Идея быстрого перехода к коммунизму была заменена в ней новыми формулировками, которые обосновывали построение в СССР "развитого социалистического общества" и "общенародного государства". Эти новые понятия были призваны уменьшить разрыв между теорией и жизнью, в известном смысле девальвируя идею об отмирании государства. Одновременно делался акцент на идее достижения социальной и национальной однородности общества, декларировалось положение о том, что в СССР сформирована "новая социальная и интернациональная общность" — советский народ.

В Конституции были закреплены новые формы "непосредственной демократии: всенародные обсуждения и референдумы. Вводился ряд новых гражданских прав, в том числе право на обжалование действия должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство личности. Впервые закреплялись права на охрану здоровья, жилище, бесплатное образование, пенсионное обеспечение, свободу творчества. Ряд положений Конституции был посвящен расширению прав общественных организаций (в частности, права на законодательную инициативу, выдвижения кандидатов в депутаты и др.).

В то же время в новой Конституции, больше чем во всех предыдущих, подчеркивалась ведущая роль Коммунистической партии в советском обществе. Статья 6 Конституции официально узаконивала особое положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, что уже само по себе свидетельствовало о намерении руководства сохранить в неизменном виде практику дублирования системы государственного управления партийным аппаратом. Законодательно закреплялось прямое вмешательство партийного аппарата в деятельность всех органов и ветвей государственной власти.

Государственное устройство СССР по новой Конституции осталось без каких-либо изменений. Существенным образом расширялись права Верховного Совета СССР, который наделялся правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. В 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Верховный Совет СССР на основе новой Конституции, который в апреле 1979 г. был дополнен новым Законом "О порядке отзыва депутатов Верховного Совета СССР" и Законом "О статусе народных депутатов СССР". В 70-е гг. значительно возросла роль Президиума Верховного Совета СССР. С 1977 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев стал одновременно Председателем Президиума Верховного Совета, сменив находившегося на этой должности с 1965 г. Н. В. Подгорного. Пост Председателя Совмина СССР продолжал занимать А. Н. Косыгин, пост председателя КГБ с 1967 по 1982 г. занимал Ю. В. Андропов.

В конце 70-х – начале 80-х гг., несмотря на громкие заявление правительства и новые лозунги ("Пятилетке эффективности и качества — ударный труд", "Экономика должна быть экономной"), ставшие вскоре предметом насмешек, экономика продолжала топтаться на месте. Ухудшалось международное положение страны. В декабре 1979 г. советские войска были введены в Афганистан (решение принималось на даче Брежнева узким кругом высокопоставленных лиц), что привело к нарастанию кризисных явлений в советском обществе.

Не удалось изменить ситуацию и пришедшему на смену Брежневу после его смерти в конце 1982 г. бывшему шефу КГБ Ю. В. Андропову, который пытался найти выход в сочетании жесткой борьбы против коррумпированности бюрократического аппарата и наведения порядка в трудовых коллективах с рядом мер экономического характера, предполагавших некоторое ослабление централизованного управления и распределения.

В конце 70-х – начале 80-х гг. усилилась консервация политических и государственных структур. Это сделало очевидной неспособность руководства страны вывести общество из кризиса, который приобретал системный характер. Негативные явления во всех сферах жизни общества сопровождались нарастанием равнодушия, социальной апатии граждан. Одной из главных причин растущего политического отчуждения был утвердившийся в эпоху Сталина и реанимированный в годы застоя командно-административный стиль руководства. В этой ситуации становилась неизбежной смена отжившего свой век хозяйственного механизма, самих методов управления страной и обществом. В то же время все меньше людей верили в истинность декларируемых властью коммунистических ценностей. Таким образом, налицо был идейно-политический кризис советского коммунизма. О кризисном состоянии общества свидетельствовало зарождение и развитие диссидентского движения во всех регионах СССР, по сути своей представлявшего начало формирования элементов "антисистемы" в рамках существующей политической системы.