Лекция 5: Особенности советской государственности и административно-командной системы управления обществом (октябрь 1917-1991 гг.)

Экономические приоритеты новой власти. Сущность политики "военного коммунизма"

Говоря о начальном этапе формирования советской государственной системы, очень важно различать два отличавшихся друг от друга периода в истории большевистской революции, позволяющих лучше понять политику правящей партии. Первый период характеризовался насильственным разрушением прежнего буржуазного строя и соответственно старой государственной машины. Для этого периода необходимо было стихийное увлечение широких народных масс, так как нужен был сокрушительный удар. Второй период, напротив, означал попытку осуществления нового строя по большей части без участия настроений и воли масс, преимущественно аппаратом организованного партийного меньшинства. В первом случае активны были не только вожди и их партии, но и сами массы, во втором действовали в точном понимании этого слова в основном только верхи, правящая коммунистическая партия. Массы же в своем большинстве не понимали "конструктивных целей социализма" как организации хозяйственной жизни, но зато воспринимали и активно применяли пропагандируемые новой властью средства борьбы со старым строем, основанные на разрушении унаследованных общественных отношений и учреждений.

Следует сказать, что, придя к власти, большевики не имели, да и не могли иметь в силу сложившихся обстоятельств четко разработанной программы построения нового общества. В то же время уже в "Апрельских тезисах" Лениным были сформулированы две основополагающие идеи, которыми должна была руководствоваться партия, оказавшись у власти: установление рабочего контроля над производством и распределением продуктов и проведение национализации всех банков страны с последующим слиянием их в единый общенациональный банк. В ноябре 1917 г. был принят декрет и "Положение о рабочем контроле", по существу узаконившие существовавшую на многих предприятиях с лета 1917 г. практику, когда рабочие предприятия через выборный заводской комитет (фабзавком) контролировали деятельность администрации, имели доступ к бухгалтерским книгам, вмешивались в вопросы найма и увольнений. При каждом городском Совете был создан Совет рабочего контроля, образован также высший орган — Государственный всероссийский совет рабочего контроля, который практически сразу влился в структуру созданного Декретом от 15 декабря 1917 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), что по сути означало подчинение рабочего контроля государственному. Одновременно с национализацией частных банков и объявления банковского дела государственной монополией началась национализация ряда промышленных предприятий, которая проводилась пока что как ответная мера государства на саботаж и локауты со стороны предпринимателей.

Но уже первые итоги "красногвардейской атаки на капитал" заставили Ленина пересмотреть прежние установки. Отсутствие необходимых знаний и опыта управления у основной массы рабочих привело к дискредитации самой идеи рабочего контроля на промышленных предприятиях, результатом проведения которого стал повсеместный развал промышленного производства, хаос и неразбериха на предприятиях. В начале весны 1918 г. в брошюре "Очередные задачи Советской власти" Ленин предлагает резко сменить внутриполитический курс и приостановить национализацию и экспроприации, навести порядок на государственных предприятиях, установить строгую дисциплину труда с опорой на материальные стимулы. Ленинский план предусматривал сохранение частного капитала, установление технического сотрудничества с крупной буржуазией, использование советской властью знаний и опыта "буржуазных" специалистов. Вся совокупность предлагаемых мер получила название государственного капитализма и строилась на признании необходимости переходного этапа к социализму, основанного на смешанном экономическом порядке.

Однако ленинскому плану не суждено было сбыться. Сложные экономические и политические условия, связанные с хозяйственной разрухой и начавшейся гражданской войной, потребовали изменения экономического курса правительства, главным содержанием которого стал переход к широкой национализации и концентрации всех ресурсов в руках государства. Тем самым открывался новый этап в развитии большевистской революции, получивший название "военного коммунизма". Проводимая в этот период экономическая политика обладала рядом специфических черт, оказавших существенное влияние на дальнейшее развитие советского общества и всей системы управления.

В самом общем плане суть этой политики сводилась к использованию государством в условиях войны особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой, централизации и милитаризации управленческих структур. Основным содержанием политики "военного коммунизма" стала замена механизма рыночных отношений командно-административными методами управления обществом. С целью обеспечения победы над белыми армиями страна превращалась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. Этот курс был закреплен декретом СНК от 28 июня 1918 г. Функции управления национализированными предприятиями передавались ВСНХ, созданному для координации и объединения деятельности всех экономических органов и учреждений страны. Руководство хозяйственной жизнью регионов возлагалось на создаваемые при Советах местные совнархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении — ВСНХ и исполкомов соответствующих Советов. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запрещена частная торговля, вводилась оплата труда рабочих "натурой" (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т.д.), отменена плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги. Важной составляющей политики "военного коммунизма" являлась продразверстка, принуждавшая крестьян по устанавливаемым сверху планам (разверстки по губерниям) сдавать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государством. Все это вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.

Здесь важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Долгое время господствовало мнение, согласно которому политика "военного коммунизма" являлась вынужденной мерой, порожденной условиями Гражданской войны. Однако целый ряд фактов говорит как раз об обратном. Сами большевики не отрицали, что проводимая ими в первые годы Советской власти экономическая политика кроме прочего предполагала возможность введения социализма в России сверху. "Военный коммунизм, — писал один из ведущих теоретиков большевизма Н. И. Бухарин, — мыслился нами не как "военный", то есть пригодный только для определенной ступени в развитии гражданской войны, а как универсальная, всеобщая и, так сказать, нормальная форма экономической политики победившего пролетариата". На практике это выразилось в тотальном обобществлении средств производства, повсеместной отмене всех видов частной собственности.

Ничем иным как только стремлением "ввести социализм сверху", объяснялся и фактический отказ большевиков от ими же провозглашенного в качестве одного из первых законодательных актов Советской власти Декрета о земле. В основу этого Декрета был положен эсеровский проект, выработанный на основе 242 крестьянских наказов и предусматривавший наряду с уравнительным распределением земли существование различных форм землепользования (подворную, хуторскую, общинную, артельную и др.). Однако уже в апреле 1919 г. был принят декрет ВЦИК "О социалистическом землеустройстве и о методах перехода к социалистическому земледелию", ставший впоследствии, как справедливо считают исследователи, юридической основой сталинской "сплошной коллективизации". Объявив основной формой землепользования "крупные советские хозяйства, коммуны, общественную обработку земли", а индивидуальное крестьянское хозяйство — "преходящим и отживающим", декрет утверждал идеологию и психологию быстрого скачка к коммунизму, приобретавшего все больше сторонников в рядах партийных функционеров.

Успехи в Гражданской войне, которые у многих большевиков ассоциировались с реализацией политики "военного коммунизма" с ее жесткой централизацией, еще больше усиливали иллюзии о возможности введения социализма сверху. Характерно, что даже в конце 1920 г., когда Гражданская война была фактически уже закончена, за несколько месяцев до введения нэпа эта линия продолжала оставаться решающей. Достаточно сказать, что именно в это время — 29 ноября 1920 г. был опубликован декрет советского правительства о национализации предприятий промышленности, имеющих 5–10 наемных рабочих.

Перестройка системы центрального и местного управления в годы Гражданской войны и в условиях нэпа

Сложные условия, в которых проходило становление новой советской государственности, не могли не повлиять на характер и особенности развития государственного управления в Советской республике. Продолжавшаяся почти три года Гражданская война и последовавший после ее окончания переход к нэпу сопровождались крупномасштабными перестройками системы центральных и местных органов власти. Исследователи отмечают наличие в этот период двух разнонаправленных векторов государственной политики: централизации (1918–1919) и децентрализации (1920–1925) власти. Централизация власти осуществлялась в рамках утвердившейся в годы Гражданской войны военно-коммунистической модели управления и являлась следствием реализации большевистской доктрины обобществления собственности и управления государством как "единой фабрикой". В свою очередь, децентрализация власти и управления была продиктована вызванной политикой "военного коммунизма" хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным правительством в условиях перехода от войны к миру. И в том и в другом случае перестройки системы управления осуществлялись в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.

Централизация государственного аппарата, проводимая в годы Гражданской войны в рамках военно-коммунистической командно-административной модели управления, нашла выражение в дальнейшем усилении органов исполнительной власти как в центре, так и особенно на местах. Здесь большевики, в сущности, повторили то, что было осуществлено в свое время Александром III в его стремлении подчинить местное самоуправление бюрократическому началу. Разница была в том, что правительство Александра III в своей борьбе с общественным началом все же не заходило так далеко: городская управа не могла подменить собою городскую думу. В советской же системе исполкомы и даже их президиумы нередко становились над Советами, заменяя собою их съезды. Установление принципа "двойного подчинения" (обязательность отделов исполкомов подчиняться не только исполкомам, но и выполнять предписания высших властей) в еще большей степени бюрократизировало исполнительный аппарат Советов. Можно сказать, что большевики пошли по тому пути, по которому должна была пойти абсолютистская централизованная власть, превращая органы местной власти в бюрократические по своим функциям и составу учреждения. Как в царское время выборность управ не устраняла их бюрократизации, их превращения в коллегии выборных чиновников, так и в советской системе выборность исполкомов не могла устранить их превращения в такие же коллегии советских профессиональных бюрократов.

Условия Гражданской войны заставляли большевиков принимать меры, направленные на усиление возникших в ходе революции чрезвычайных органов власти и управления, особенностью которых являлось единство военной, политической и хозяйственной деятельности. К их числу относились прежде всего Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), созданная при Совнаркоме 15 декабря 1917 г., и Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР), учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для руководства формированием Красной армии и флота, их боевыми действиями и обеспечения обороноспособности страны (председателем РВСР был назначен Л. Д. Троцкий). Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны верховным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской обороны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продовольствия, путей сообщения и др.

Огромная роль в системе управления новой власти продолжала принадлежать ВЧК, в аппарате которой существовали транспортный, военный, организационный, информационный и другие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах были созданы местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным "Положением о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях" (октябрь 1918). Согласно Положению члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и работали в тесном сотрудничестве с НКВД и наркоматом юстиции.

На местах массовыми чрезвычайными органами советской власти являлись революционные комитеты — ревкомы, создаваемые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разрушенного хозяйства и системы управления в освобожденных районах. По некоторым данным в 1918–1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. По окончании Гражданской войны они были упразднены и их функции переданы Советам. В сельской местности такими чрезвычайными органами были упоминаемые нами ранее комитеты бедноты, образованные по решению правительства и ВЦИК в июне 1918 г., несмотря на активное противодействие левых эсеров.

Согласно официальной версии, комбеды создавались для оказания помощи беднейшему крестьянству. На самом деле расчет был сделан на раскол деревни, на противопоставление деревенской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом большевики надеялись не только решить продовольственную проблему и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии в среде многомиллионного российского крестьянства, сплачивая бедняков (сельский пролетариат) в противовес зажиточной части деревни. Однако власть просчиталась. Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против большевиков. Кроме того, деятельность комбедов не ограничивалась экспроприацией "сельской буржуазии", изъятием хлеба и сельскохозяйственных орудий у кулаков и распределением их среди бедноты. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных Советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении: к власти местных партийных комитетов и Советов добавлялась еще и власть комбедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правительство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с Советами. Решение это было принято VI Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов, состоявшимся в декабре 1918 г.

Стремясь сконцентрировать все силы для победы над своими политическими противниками, государство диктатуры пролетариата последовательно проводило курс на ускоренную национализацию всех отраслей промышленности, а не только важнейших, как это было предусмотрено декретом от 28 июня 1918 г. К началу октября 1919 г. было национализировано 2500 предприятий. Как заметил Н. Верт, точно так же, как в области сельского хозяйства "государство провозгласило себя главным распределителем еще до того, как стало главным производителем", осуществленная в рамках политики военного коммунизма попытка ускоренного перехода к "коммунистическому производству и распределению" привела вопреки схеме Маркса не к исчезновению государства, а, наоборот, к строгой централизации и установлению гипертрофированного государственного контроля над всеми сферами экономики.

Реализация военно-коммунистической модели управления потребовала создания системы сверхцентрализованных хозяйственных органов, известной в то время под названием "системы главкизма". Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки или центры) сосредоточивали в своих руках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансированием, материально-техническим снабжением, равно как и распределением изготовленной продукции. Главки делились на "продуктовые" по видам производимых продуктов (Главуголь — губуголь, Главтабак — губтабак и т.п.) и "отраслевые" (Главтранс — губтранс (транспорт), Комгосор — губгосор (Комитет государственных сооружений) и т.п.). По подсчетам исследователей всего действовало около 46 видов местных управленческих органов центра — главков, отделов, комитетов и комиссий, — имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товарно-денежных отношений и переход к исключительно административным методам управления: предприятия бесплатно получали от государства все необходимое для производства и также бесплатно отдавали произведенную продукцию.

Ситуация стала меняться только в конце гражданской войны, когда власть на практике убедилась в невозможности восстановления разрушенного войной хозяйства и подъема национальной экономики на тех организационных началах, которые использовались в период военного коммунизма. Переход к нэпу, объявленный на X съезде РКП(б) в марте 1921 г., означал отказ правящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопровождался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности (в крупную промышленность частный капитал не допускался) и децентрализацией государственного управления.

Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Оттянув основные силы на "командные высоты в экономике", власть объявляла своей целью установление на основе провозглашенной свободы торговли нормальных отношений с крестьянством. Одновременно был отменен декрет о поголовной национализации промышленности. Согласно новому положению все мелкие и часть средних предприятий передавались в частные руки. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а также создание концессий с привлечением иностранного капитала, смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. В то же время значительная часть промышленности и вся внешняя торговля оставались в руках государства. Государственные промышленные предприятия (тресты) и государственная торговля (синдикаты) также получили большую хозяйственную самостоятельность, строя свою деятельность на новых принципах хозрасчета и самоокупаемости. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местным органам власти.

С введением нэпа начинается процесс демократизации общественной жизни. Упраздняются чрезвычайные органы власти и управления, укрепляется законность и правопорядок, что нашло выражение сначала в сокращении компетенций и круга действий ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6 февраля 1922 г. ВЧК была окончательно упразднена и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). Одновременно была повышена роль Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ, Рабкрин), созданной в 1920 г. в качестве основного органа государственного контроля Советской Республики. Чрезвычайное законодательство времен Гражданской войны постепенно заменялось гражданским законодательством, созданием законодательных кодексов в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства государственного управления. Была проведена судебная реформа, создана прокуратура РСФСР как высший орган правового надзора. На новый более демократический уровень ставились взаимоотношения центральных и местных органов управления.

Но еще раньше, в конце 1919 г., упадок производства и неэффективность централизованного управления заставили большевиков заняться проблемой децентрализации власти и организации хозяйственного самоуправления на местах. Эта проблема только в последнее время привлекла внимание исследователей. Именно в это время в структуре местных Советов, как отмечается в новейших исследованиях, начинают формироваться специальные отделы коммунального хозяйства ("откомхозы"), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Передача полномочий и имущества осуществлялась поэтапно, сначала губернскому и уездному, а только затем — городскому и волостному уровням. В ходе преобразований уже в 1920 г. на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и благоустройства, жилищное дело, была осуществлена демуниципализация жилья (введение частной собственности на жилье). С введением нэпа эта работа была продолжена. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, в том числе на правах "мандатного управления" по договорам с ВСНХ. В 1922 г. были муниципализированы водопровод, местный транспорт, пожарное и дорожное дело, местным властям передавалось право устанавливать и взимать арендную плату с городских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказываемых муниципальными предприятиями. В 1923 г. местные власти получили право введения дифференциальной ренты в городах, организации коммунальных банков и фондов.

Создание "откомхозов" и децентрализация хозяйственного управления происходили под лозунгом "борьбы против главкизма" и, по мнению специалистов, имели прогрессивное значение. В 1920 г. в рамках НКВД было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), основной задачей которого стало обеспечение экономических связей между "откомхозами". Тогда же Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. С лета 1921 г. на базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах (в исполкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых входили: председатель исполкома, зав. волземотделом, зав. коммунотделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.

Борьба с "главкизмом" продолжалась до 1925 г. и завершилась принятием ВЦИК СССР "Положения о городских Советах" (1925) и "Положения о местных финансах" (1926), которое устанавливало только два вида местных бюджетов — городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирующими. Значение этих документов состояло в том, что они сформировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных Советов. В целом децентрализация хозяйственного управления, выразившаяся в создании "откомхозов" и наделении Советов собственными финансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и поднятию благосостояния страны до уровня 1913 г.

По мнению некоторых авторов, в ходе реформ 1920–1925 гг. были созданы условия для возрождения системы подлинного самоуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 1927 г. (год "великого перелома") новым официальным курсом на централизацию власти и хозяйственного управления. Согласно победившей "генеральной линии" Сталина на строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось наступление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Проводились грандиозные "чистки" местных Советов, которые были поставлены в жесткую зависимость от финансовых возможностей "центра", стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриализации. С 1928 г. были закрыты "откомхозы" и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него создано ОГПУ — орган надзора за населением и карательный орган диктатуры пролетариата. Начавшаяся в 1928–1930 гг. административно-территориальная реформа окончательно похоронила надежды на возрождение института самоуправления в России.

Образование СССР и особенности "советского федерализма". Предпосылки складывания унитарной структуры государства

Важным событием рассматриваемого периода стало образование СССР, положившее начало новому этапу развития российского государства в форме федерации союзных республик. К моменту образования единого союзного государства после окончания Гражданской войны на территории бывшей Российской империи образовался ряд формально независимых государств: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР (в марте 1922 г. три последние республики образовали Закавказскую Федерацию). Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившаяся экономическая и хозяйственная взаимозависимость национальных районов бывшей Российской империи, потребность в более тесной их интеграции по сравнению с договорной федерацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политическими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя.

Хотя в теоретическом плане большевики, исходя из постулатов марксизма, отнюдь не являлись сторонниками раздробления государства и больше склонялись к якобинской модели централизации власти, сложившаяся экономическая и политическая ситуация заставила лидеров партии искать выход в организации единого государства на приемлемых для национальных республик условиях. В определенном смысле этому способствовала и задержка с мировой революцией, побуждавшая большевиков в интересах мирового пролетариата стать выразителями государственных интересов России как главного плацдарма для неизбежной, с их точки зрения, мировой социалистической революции. В этих условиях Ленину не составило большого труда убедить партию в необходимости создания союзного государства как федерации равноправных республик в противовес предложенному Сталиным проекту "автономизации", т.е. вхождения советских республик в РСФСР на правах автономий, что, по мнению Ленина, не способствовало доверию между республиками и прочности создаваемой федерации.

27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Федерацией) о создании нового государства Союза Советских Социалистических Республик. Состоявшийся 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Декларацию об образовании союзного государства. Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, созываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировавшийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийских съездов Советов. В период между съездами Советов верховную власть в стране осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух обладавших равными правами законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета Национальностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган — Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянно возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. Совет Министров). Все эти положения были закреплены в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Союза ССР Конституции СССР. Конституция СССР установила три вида народных комиссариатов: общесоюзные, образованные только в Союзе (по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов); объединенные, создаваемые одновременно на союзном и республиканском уровнях (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции); республиканские, в ведении которых находились вопросы, не входившие в компетенцию Союза и объединенных наркоматов (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др.).

Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Но главная особенность состояла в другом. В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не только облегчило большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру. Хотя формально советские республики были объединены в единый государственный союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции централизма господствовали над заявлениями о федерации, а сами федералистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.

Есть основания считать, что возникшее в 1922 г. союзное государство было задумано правящей партией как временная конструкция. По крайней мере, создание федерации рассматривалось большевиками и самим Лениным в конечном итоге не как конституционная форма, а как практический вопрос централизации или децентрализации. В перспективе подразумевалось, что союзная структура, построенная на интернациональной основе и преодолевающая местный сепаратизм, будет способствовать изживанию государства как такового. Марксистская идея об отмирании государства в коммунистическом обществе была в этот период определяющей в политической культуре большевизма. В то же время, создавая СССР, большевики решали одновременно две задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной по размерам стране. В самой Конституции 1924 г. федерация трактовалась как переходная форма к полному государственному единству. Во всяком случае, в новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал действия периферийных властей. Главное политическое управление (ГПУ), созданное в 1922 г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата.

Параллельно с созданием СССР проводились административно-территориальные реформы, имевшие важное значение для совершенствования системы государственного управления в стране. Процесс перехода от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, поскольку власть вынуждена была исходить не только из учета огромного разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административного и национального устройства, культурных традиций проживающих на огромном пространстве России народов. Уже в декабре 1917 г. на основании решения Совнаркома местные Советы получили право определять границы новых губерний и областей. Согласно декрету СНК от 27 января 1918 г. устанавливался порядок изменения губернских, уездных и прочих границ. После окончания Гражданской войны в 1921 г. Госпланом была образована специальная комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Главной целью ее создания было приведение границ территориальных образований в соответствие как с экономическими потребностями регионов, так и с национальными интересами местного населения. С образованием СССР подобная работа проводилась в союзных республиках. К концу 20-х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась так называемая трехзвенная система — район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

На характер и формы нового административно-территориального деления существенное влияние оказывали политические процессы, происходившие в то время в СССР, в частности обострение в конце 20-х гг. политической ситуации в стране. Это обострение было связано с усилившейся после смерти Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовавшим за ней возвышением И. В. Сталина. На этом фоне вполне закономерной представляется задуманная и проведенная сталинским руководством административно-территориальная реформа 1928–1930 гг., о которой нам уже приходилось говорить. По мнению современных авторов, новый передел, организованный Сталиным, был осуществлен в том числе и по политическим мотивам: уничтожить основы прежней системы управления, перестроив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновременно расправиться с оппозицией на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим области "нарезались" по преимуществу волевым решением, их размеры были в два раза больше бывших губерний. В то же время создание районов, формировавшихся под лозунгом "смычки города и деревни" и занимающихся одновременно и сельским хозяйством, и промышленностью, привело к фактическому уничтожению специализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были "разрезаны" на районы, органы власти которых наделялись той же компетенцией, которую имела городская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах.

Советский государственный аппарат и номенклатура. Феномен советской бюрократии

В предыдущих параграфах, рассматривая особенности становления и эволюции советской государственности, мы указывали на ряд факторов, свидетельствующих о все более усиливавшемся процессе бюрократизации советского государственного аппарата. Проблема эта занимала многих: как случилось, что большевики, шедшие к власти под лозунгом "антибюрократической революции", оказавшись у власти, породили еще более разветвленную, никем и ничем не контролируемую советскую бюрократию.

Известно, что в своей критике старого строя Ленин и его партия одним из главных пороков старых общественных порядков считали господство бюрократических методов управления обществом, отчуждение основных масс населения от участия во власти и обещали преодолеть ненавистный им бюрократизм. В качестве средства преодоления господства бюрократии предлагался переход власти к народу, установление непосредственной демократии, прямого правления трудящихся, соединяющего в одних руках законодательные, исполнительные и контрольные функции. Понимая, что государство не может обойтись без чиновников, Ленин, тем не менее, считал, что социализм как новый общественный строй позволит победить бюрократизм. Для этого необходимо было, по его мысли, провести в жизнь четыре основных принципа: 1) выборность всех должностных лиц, а не назначение их сверху; 2) сменяемость и возможность отзыва любого чиновника из органа власти; 3) строго ограниченное время нахождения на выборной должности ("управление всех по очереди"); 4) установление заработной платы чиновникам не выше, чем у хорошего рабочего.

Однако реальная жизнь оказалась сложнее теоретических установок. На практике бюрократизация государственного управления не только не уменьшилась при новой власти, но, напротив, еще больше усилилась. За первые три года численность советского управленческого аппарата увеличилась в пять раз. За 1918 г. только численность Наркомата земледелия выросла в 53 раза, а в системе Моссовета работало в это время 200 тыс. служащих (для сравнения во всей дореволюционной России в 1897 г. было 436 тыс. чиновников).

Одной из причин такого положения вещей, по мнению вождя большевистской партии, являлся низкий уровень культуры народа и его революционного авангарда — российского пролетариата. В своем подавляющем большинстве народные массы не были готовы к управлению государством и контролю над бюрократией. Большевики вынуждены были уже вскоре после взятия власти признать этот факт. Ленин делает вывод о том, что Советы, не став вопреки ожиданиям "властью трудящихся", еще продолжительное время будут оставаться "властью для трудящихся" через передовой слой пролетариата. В этом Ленин видел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу ее отрыва от трудящихся.

В условиях отсутствия собственных управленческих кадров новая власть вынуждена была обратиться за помощью к "старым" специалистам, бывшим служащим прежнего государственного аппарата. Весной 1918 г. Ленин публично призвал партию создать все необходимые условия для привлечения к сотрудничеству с новой властью буржуазных специалистов, старых "спецов". Было пересмотрено одно из главных положений "Апрельских тезисов" о равной оплате труда рабочего и чиновника: высокое жалование, выплачиваемое привлекаемым старым специалистам, рассматривалось Лениным как своеобразная дань "за нашу собственную отсталость".

По подсчетам специалистов в первые годы советской власти чиновники прежних министерств и ведомств составляли значительную часть советского государственного аппарата: в 1918 г. в Наркомземе работало 58,8% "старых" служащих; в Наркомздраве — 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже в таком серьезном учреждении, как НКВД, штат был укомплектован почти наполовину из "старых" специалистов, а в ревтрибунале ВЦИК их было 36,8%. В то же время руководители наркоматов и ведомств подбирались преимущественно из числа партийных и профсоюзных кадров.

Широкое привлечение старых специалистов и служащих ставило в повестку дня установление строгого "классового" контроля за их деятельностью. Служащие проходили предварительное собеседование и проверку на лояльность советской власти. В действующей Красной Армии, где на 1 января 1919 г. служило примерно 165 тыс. бывших офицеров царской армии, для надзора за командными кадрами был учрежден институт военных комиссаров.

Одновременно принимались меры по подготовке собственных специалистов-управленцев (так называемых "красных спецов"), что в свою очередь требовало повышения общего культурного уровня и грамотности населения. Эту задачу взяла на себя созданная декретом Совнаркома РСФСР от 19 июня 1920 г. Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности, в работе которой принимали участие представители ЦК партии, ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной Армии и др. Создавались местные губернские, уездные и волостные чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, носившие название "грамчека". Другим источником пополнения советского аппарата управления служила Красная Армия, традиционно отличавшаяся более просвещенным и грамотным по отношению к основной массе населения составом.

Однако все это не только не решало, но еще больше осложняло проблему борьбы с бюрократизацией советского государственного аппарата. Новые кадры управленцев не обладали глубокими профессиональными знаниями и опытом управленческой работы. В этой ситуации власти пытались, как справедливо отмечают авторы учебника "История государственного управления в России", компенсировать недостаточную квалификацию государственного управленческого аппарата его численностью. В итоге уже к концу 1927 г. советский государственный аппарат разросся до 3,7 млн человек, из них только в системе административного управления работали 2 млн служащих.

В своих последних работах ("Как нам реорганизовать Рабкрин", "Лучше меньше, да лучше" и др.) Ленин придавал большое значение борьбе с разраставшимся государственным аппаратом, бюрократизмом и волокитой в советских органах власти, равно как и с произволом советских и партийных чиновников. Предлагаются самые жесткие меры, включая крупномасштабные чистки партии. "Я очень надеюсь, — пишет Ленин, — что мы выгоним из нашей партии от 100 до 200 тысяч коммунистов, которые примазались к партии и которые не только не умеют бороться с волокитою и взяткой, но мешают с ними бороться". В письме к председателю ВСНХ П. А. Богданову Ленин высказывается еще резче, предлагая впредь за волокиту и попустительство бюрократизму "сажать за это профсоюзную и коммунистическую сволочь в тюрьму беспощадно". Выход из создавшегося положения лидер правящей партии видит в усилении органов государственного и партийного контроля. В 1923 г. по его предложению путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии был создан объединенный орган партийного и государственного контроля ЦКК-НК РКИ, одной из задач которого стало совершенствование государственного аппарата.

Проблема, однако, заключалась не только в отсутствии надлежащего контроля за бюрократическим аппаратом и культурной отсталости масс. Основную причину роста бюрократизма и произвола власти следует искать в другом: в методах управления обществом и, шире, в самом характере нового общественно-политического строя с его жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, что изначально ставило общество в тотальную зависимость от государства, создавая благоприятные условия для всевластия бюрократии. Проводившаяся в годы Гражданской войны политика "военного коммунизма", построенная на господстве командно-административных методов управления, привела к еще большему росту управленческого аппарата, так как упразднение механизма рыночных отношений потребовало введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Положение могло быть исправлено в период нэпа, с характерным для него преобладанием экономических методов над административными. Однако нэп оказался неудобным для правящей коммунистической партии, поскольку ставил под сомнение необходимость ее существования. Как показали дальнейшие события, нэп вопреки надеждам Ленина был введен не "всерьез" и не "надолго" и в конце 20-х гг. был успешно отправлен Сталиным в корзину истории.

Особенностью советского государственного строя была неразделенность партийной и советской власти, приведшая к постепенному сращиванию государственного и партийного аппарата, что позволяет говорить о формировании в рассматриваемый период особого класса партийно-политической бюрократии, превращавшегося в силу его особой роли в управлении обществом в замкнутый привилегированный слой, получивший название советской номенклатуры. Его основу составляла коммунистическая партия, совершившая революцию, и даже не она в целом, а узкий круг профессиональной партийной бюрократии. Именно он, в конечном счете, контролировал работу всего государственного аппарата управления, обладал монопольным правом распределения номенклатурных должностей от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

Сам термин "номенклатура", буквально означавший перечень имен или наименований, приобретал сугубо политическое значение и использовался для обозначения перечня наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и отзывались вышестоящими партийными или государственными органами. Первоначально существовало два списка номенклатурных должностей. Первый из них (номенклатура № 1) включал ответственных работников, утверждавшихся только Политбюро или Оргбюро ЦК партии. В нем числились 3500 человек. Номенклатурные работники второго списка (номенклатура № 2) находились в ведении Учетно-распределительного отдела ЦК и утверждались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. В этом списке было 1500 человек. Названные списки были впервые составлены в ноябре 1923 г. в соответствии с постановлением Оргбюро ЦК РКП(б) о порядке подбора и расстановки кадров на ответственные государственные и партийные посты. В 1925 г. к ним добавился третий список ведомственной номенклатуры (номенклатура № 3), которая формировалась самими центральными учреждениями и ведомствами и согласовывалась с Орграспредотделом ЦК партии.