Налоговая политика и налоговая система Российской Федерации

11.1. Содержание налоговой политики

Налоговая политика - комплекс мер в области налогового регулирования, направленных на установление оптимального уровня налоговой нагрузки в зависимости от характера поставленных в данный момент макроэкономических задач. Под налоговой политикой понимается также совокупность правовых действий органов власти и управления, определяющая направленное применение налоговых законов. Однако экономическое содержание налоговой политики, по нашему мнению, заключается в единстве следующих составных частей:

1. создания научно обоснованной концепции развития налоговой системы;
2. определения основных направлений совершенствования налоговой системы как на современном этапе, так и в перспективе;
3. разработки и реализации практических действий и мер, позволяющих достичь поставленных целей.

Научный подход к выработке налоговой политики предполагает ее соответствие закономерностям общественного развития, постоянный учет выводов финансовой теории. Важным требованием при этом является комплексность, т. е. согласование мер, проводимых во всех звеньях налоговой системы. Экономически обоснованная налоговая политика преследует цель оптимизировать централизацию средств через налоговую систему и таким образом способна обеспечить потребности воспроизводства и рост общественного богатства. Исходной установкой при проведении налоговой политики служит не только установление правового порядка взыскания с налогоплательщиков налоговых платежей, но и всесторонняя оценка хозяйственно-экономических отношений, складывающихся под влиянием налогообложения. Следовательно, налоговая политика - это не автоматическое выполнение предписаний налоговых законов, а их совершенствование.

Формирование налоговой политики и создание налоговой системы происходят одновременно с развитием параллельных блоков реформы: изменениями в системе собственности, ценообразования, банковской сферы, денежно-кредитной политики и т. д. Поэтому в любой конкретный временной промежуток каждый следующий шаг на пути создания системы налогообложения во многом определяется принятием конкретных решений по другим направлениям реформы.

На выбор варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы:

1. общая экономическая ситуация в стране, характеризующаяся темпами роста (падения) производства;
2. уровень инфляции;
3. кредитно-денежная политика государства;
4. соответствие между сферой производства, находящейся под государственным контролем, и приватизированным сектором.

Оптимальный уровень налогового изъятия предполагает такое совокупное бремя, налагаемое на юридических и физических лиц, при котором налоги не оказывают угнетающего воздействия на предпринимательскую и инвестиционную деятельность, а также на жизненный уровень населения, одновременно обеспечивая в необходимом объеме поступления в бюджет. С одной стороны, нужно устанавливать достаточно жесткие и универсальные бюджетные ограничения с целью не допустить поддержки (посредством излишней дифференциации) неконкурентоспособных предприятий и отраслей, закрепляющей существующую нерациональную структуру производства. С другой стороны, следует использовать налоговые методы в качестве рычага воздействия на экономическое поведение хозяйствующих субъектов, что будет стимулировать их производственную и инвестиционную деятельность.

Таким образом, в основе формирования налоговой политики лежат две взаимоувязанные методологические посылки: использование налоговых платежей для формирования доходной части бюджетов разных уровней и решение фискальных задач государства; использование налогового инструментария в качестве косвенного метода регулирования экономической деятельности.

Налоговую политику в зависимости от решаемых задач и длительности периода можно разделить на налоговую стратегию и налоговую тактику.

Налоговая стратегия - долгосрочный курс, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение концептуальных задач налоговой теории. В ходе разработки налоговой стратегии рассматривают тенденции развития налоговой системы.

Налоговая тактика - краткосрочный курс, предполагающий решение задач определенного этапа развития общества посредством изменения механизма взимания налогов и их перераспределения между бюджетами разных уровней. Налоговая тактика обладает большей гибкостью, чем налоговая стратегия, что обусловливается изменчивостью экономических условий и социальных факторов.

Стратегия и тактика неразделимы, если государство стремится к согласованию общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Важно, чтобы налоговая политика текущего периода и стратегия не противоречили друг другу и соответствовали конституционным основам государства.

В экономической литературе рассматриваются три типа налоговой политики.

Первый тип - политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом "взять все, что можно", т. е. высоким уровнем налоговых изъятий.

Второй тип - политика разумных налогов - общий уровень налогового бремени в государстве невысокий. Такая политика способствует развитию предпринимательской активности. Государство минимально вмешивается в экономические и социальные процессы.

Третий тип - налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень налогообложения, но при значительной социальной защите.

При сильной экономике все типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерно сочетание первого и третьего типов налоговой политики. Одна из особенностей государственной налоговой политики - этатизм, отличительными признаками которого являются следующие: приоритет интересов государства, приоритет обязанностей налогоплательщиков перед их правами, нарушение государством им же установленных принципов и правил налогообложения.

Важное место в процессе реализации налоговой политики занимает налоговое право - система финансово-правовых норм, регулирующих отношения по установлению, введению и взиманию налогов путем издания соответствующих законодательных актов. Налоговое право устанавливает обязанность налогоплательщиков по уплате налогов, регламентирует процедуру исчисления и уплаты налогов, порядок налогового контроля и применения мер ответственности за нарушения налогового законодательства.

Основу правового обеспечения налоговых отношений составляют Конституция, Налоговый кодекс, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации по налогам.

В ходе осуществления налоговой политики установленные законом правовые нормы реализуются при планировании и контроле государственных доходов, формирующихся налоговым методом.

Эффективность налоговой политики характеризуется соответствием запланированных сумм налоговых платежей в бюджеты разных уровней их фактическим поступлениям. Совпадение является свидетельством налогового благоразумия, которое должно поддерживаться на всех уровнях бюджетной системы. Несоблюдение этого правила приводит к уклонению от уплаты налогов и снижению предпринимательской активности. На сегодняшний день в Российской Федерации оптимальный объем собираемости налогов составляет около 80%. По многим косвенным налогам задолженность составляет 40%. Следовательно, говорить об эффективной налоговой политике в Российской Федерации пока еще не приходится.

Разрабатывая налоговую политику, видимо, полезно обратиться к опыту стран с развитой рыночной экономикой. В теории и практике налогового регулирования ведущих стран Запада налоговая политика после Второй мировой войны строилась в соответствии с кейнсианской концепцией функциональных финансов. Согласно этой концепции величина расходов и норма налогообложения подчинены потребностям регулирования совокупного общественного спроса, который должен удерживаться на уровне, обеспечивающем полное использование трудовых ресурсов и капитала при сохранении стабильности цен (бюджетное равновесие приносится в жертву равновесию экономическому). Начиная с 80-х годов в связи со снижением доли государственного сектора в экономике развитых стран и уменьшением роли государства (сокращением его прямого вмешательства в экономику в основном посредством снижения государственных расходов) налоговая политика наряду с выполнением регулирующих функций стала средством обеспечения бездефицитности бюджета. В условиях развитой экономики эта цель достигается в результате усиления налогового бремени, ложащегося на производителей и физических лиц, а также благодаря расширению налоговой базы и сокращению государственных расходов на фоне широкомасштабного и целенаправленного снижения величины налогов.

Создание в России цивилизованного рынка предполагает формирование принципиально иной, нежели в период существования административно-командной системы, налоговой политики. Однако это отнюдь не означает необходимость механического заимствования западных моделей, эффективных только в условиях развитого рынка. Теоретическая база и значительный практический опыт стран Запада в области построения и использования налоговых систем должны быть переосмыслены и адаптированы к отечественным условиям.