Политический процесс

7.2. Государственное управление как политический субпроцесс

7.2.1. Стратегия и компоненты механизма государственного управления

Государственное управление занимает ключевое место в структуре целостного политического процесса. В связи с этим важнейшие аспекты процесса как такового нагляднее всего показать на примере управления. (Выше уже были даны сокращенные определения управления, в т.ч. государственного. Здесь это понятие будет развернуто).

В государственном управлении, с одной стороны, по каналам принятия официальных решений аккумулируется и выражается коллективная воля социума, а с другой - через институциональные механизмы и с помощью политико-инструментальных средств эта воля осуществляется для упорядочения общественных дел. В структурном отношении такое управление объединяет два субпроцесса: 1) регулирование коллективных ресурсов общества; 2) целенаправленное руководство людьми, поддержание институционального порядка общения между ними.

В англо-американской политической науке категория государственного управления - самая обобщающая, ибо включает в себя как государственную/публичную политику (англ. public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно государственное администрирование (англ. public administration), направленное на оптимальную организацию деятельности звеньев госаппарата в целом и управленческого персонала в частности.

Со времени написания классических работ Бентли и Трумэна государственное управление и публичная политика ассоциируются с рациональным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти, причем делают они это с помощью официальных институтов.

Политическое управление обществом, считает американский политолог Чарльз Линдблом (род. 1917), может быть представлено как механизм с ведущими бюрократами наверху, простыми гражданами внизу и встроенными между ними промежуточными соподчиненными звеньями. Этот объемный и сложный механизм являет собой систему функциональных фаз и ранжированных составных частей, находящихся в отношениях координации и субординации. Здесь каждый более высокий уровень, с одной стороны, обладает большими информацией, ресурсами и функциями, чем нижестоящий, а с другой - наделен и надлежащей ответственностью за поддержание режима оптимальной деятельности подчиненных ему уровней.

В свою очередь, государственное управление как разновидность социального отличается от других типов управления (к примеру, руководства транснациональной корпорацией, иногда даже превышающей по численности персонала население небольших государств) прежде всего своей универсальностью, предопределенной необходимостью в широких властных полномочиях и функциях, поскольку в регулировании нуждаются многие сферы публичной жизни.

Специфику государственного управления определяет также всеобщая роль конституционного права как системы базовых норм, от имени народа регламентирующих (больше или меньше - в зависимости от вида политического режима) главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Государственная организация с функциями управления как иерархизированный политический субъект располагает универсальным комплексом публично-властных полномочий и коллективными ресурсами, используемыми от имени и в интересах всего общества; сознательно применяет административные методы руководства и принудительные санкции; использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами.

Следующая важная категория - государственная политика. Она сопряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направлений развития государства и способов осуществления его целей и задач. В современной структуре государственной политики выделяются такие блоки: 1) формирование легитимных субъектов и институциональной иерархии; 2) разработка стратегического курса и принятие государственных решений; 3) административные средства реализации управленческих решений; 4) государственный контроль и арбитраж, обеспечение самокоррекции политического режима и обратной связи с объектами государственного руководства (см. ниже схему 2).

Первый блок - порядок формирования самих субъектов государственной политики - предполагает четыре интерпретативных подхода: элитарный, корпоратистский, плюралистический и партиципаторный. Указанные подходы охватывают почти все виды политического управления - от сверхконцентрации государственной власти в руках одного или нескольких людей (древние восточные деспотии, Египет фараонов, императорский Китай) и до плебисцитарных механизмов либо партиципаторных способов формирования субъектов общественного волеизъявления.

Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные "немногие профессионалы", хорошо подготовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия ведет к снижению эффективности всей системы управления либо даже к ее кризису. Субъектом государственной политики выступает элита, которой общество делегирует основные полномочия в деле принятия стратегических для страны решений и которая аккумулирует коллективную волю нации. Корпоратисты исходят из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как с помощью парламентских механизмов, так и специальных структур вроде "трехсторонних комиссий", включающих в себя работодателей и профсоюзы, где правительственным органам отводится роль арбитра. При плюралистической схеме органы, руководящие государством и вырабатывающие его стратегию, официально формируются и выражают многообразие интересов на основе свободного, равного и пропорционального представительства. Приверженцы партиципаторной модели управления ратуют за кардинальный рост влияния различных общественных групп на формирование государственной стратегии, а также за децентрализацию властных полномочий общегосударственных субъектов в пользу локального уровня принятия решений и самоуправления местных сообществ граждан.

Избирательный субпроцесс связывает государственное управление с макрополитическим процессом через порядок образования корпуса носителей общественной воли, способы представительства и участия в определении субъектов управления. В случае смены высших должностных лиц или правящих партий может появиться совсем новая государственная стратегия. В демократических странах выборы высших чиновников и представительных органов власти (от президента и парламента до муниципалитетов) есть легитимный способ формирования всеобщей воли, выражения социальных интересов. На референдумах и плебисцитах все избиратели на короткий момент непосредственно становятся "коллективным субъектом" государственной политики.

Следующий, второй по счету, блок в механизме государственной политики - разработка стратегического курса и принятие решений. Эти действия связаны с законодательным процессом и оперативным управлением административными органами, так что в них участвуют и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимости от распределения властных полномочий между ними выделяются два основных подхода: активный и представительский. В первом случае законодательные институты формулируют базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывают стратегию общегосударственной политики, а в ведении исполнительных органов находятся практическое осуществление стратегических решений и сама технология оперативного управления. Согласно представительской схеме управления законодательные (т.е. парламентские) институты ограничиваются лишь фиксированием самых общих ориентиров и правил политической игры, передавая принятие важных оперативно-стратегических решений в структуры исполнительной власти.

Третий узел механизма государственной политики включает в себя применение технологий и методов государственного управления для достижения намеченных стратегических целей и осуществления на практике решений. Характер этой фазы управленческого цикла определен теми свойствами политического режима, которые отражают особенности институционального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами, равно как и сами методы политико-правового управления страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и свободы и пр.).

Наконец, четвертый блок отвечает за обеспечение контроля над управленческим процессом и самокоррекцию его режима. Разрешение конфликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей обратную связь с гражданами, соотносятся прежде всего с судебно-конституционным субпроцессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман).

С последовательностью действий по формированию и осуществлению государственной политики (вышеназванные функциональные блоки) связаны субординация между носителями полномочий и координация меду субъектами и объектами управления. Следует помнить, что государство в структурном отношении, есть система институтов, подразделяющихся по своим полномочиям и функциям на "горизонтальной" (отрасли власти) и "вертикальной" (уровни власти) ряды.

Схема 2. Элементы государственной политики

Еще Бентли отмечал, что государственное управление - это групповая активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, т.е. в него включены три "горизонтальных" субпроцесса: законодательный, административный и судебный. Сочетание субъектов госуправления, распределение их полномочий и функций значительно усложняется в федеративных странах, где существуют три или даже больше "вертикальных" уровней власти и их носителей.

Общество как объект государственной политики и управленческого воздействия тоже обладает особой иерархией. К его структурированию есть разные подходы. Во-первых, имеется принцип, согласно которому в качестве объектов регулирования выделяются некоторые сферы общественной жизни, отдельные части существующих ресурсов и соответствующие им направления государственной политики (экономическая, социальная, культурная, экологическая, образовательная, информационная и др.). Во-вторых, базой для классификации объектов госуправления может служить деление на различные социально-демографические, профессионально-квалификационные, этнические группы людей. Изменению их социального положения служит какое-то управленческое воздействие, в соответствии с которым осуществляется особая тендерная (по признаку пола), молодежная, этнонациональная и другая политика, или же, например, политика доходов и занятости дифференцированно по отдельным социально-профессиональным слоям населения.

Субъектные уровни властных полномочий и руководящих функций в государственном управлении

Центральным блоком в общем механизме государственной политики принято считать принятие стратегических и оперативно-тактических решений.